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Sesión 2 12/07/11
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Sesión 2

Mesa de Diálogo “Un sector público de gran desempeño: implicaciones para el crecimiento económico y el desarrollo social”, llevada a cabo en el salón “José María Morelos y Pavón” de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en esta ciudad

México, D.F., a 12 de julio de 2011 | Documento | Seminario OCDE-SFP | Sesiones de la segunda jornada

Intervenciones:

Moderador:

  • José Antonio Ardavín, Director del Centro de la OCDE en México para América Latina

Presentadora: Es así como damos inicio a la Mesa de Diálogo “Un sector público de gran desempeño: implicaciones para el crecimiento económico y el desarrollo social”, no sin antes informarles que el personal de staff podrá facilitarles papeletas para formular sus preguntas, mismas que podremos responder en la sesión que tendremos 15 minutos antes de concluir este panel.

Antes de iniciar con esta sesión, me permito presentarles a José Antonio Ardavín, Director del Centro de la OCDE en México para América Latina, quien será el moderador de esta mesa.

Desde febrero de 2009 es Director del Centro de la OCDE en México para América Latina. Anteriormente, se desempeñó como Administrador de la División de Competitividad Regional y Gobernanza de la OCDE. En este encargo ha sido el responsable de la elaboración de los Estudios de Política Rural de México, en 2007; Finlandia, 2008, y España, 2009. Y ha contribuido en los de Alemania, 2007; Escocia y Holanda, 2008; Italia y China, 2009.

Antes de incorporarse a la OCDE se desempeñó como economista en la Dirección de Estudios Económicos del Banco de México, asesor del Subsecretario de Hacienda y Crédito Público y Consultor en materia de Desarrollo Regional.

Es licenciado en Economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, el ITAM, y maestro en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard.

José Antonio Ardavín: Muchas gracias, muy buenos días a todos. Vamos a tener ahora este panel que, justamente, se titula “Un sector público de gran desempeño: implicaciones para el crecimiento económico y el desarrollo social”.

Y quizá este panel va a ser ligeramente distinto a los anteriores porque ahora, justamente, tenemos a representaciones de dos ministerios, el Ministerio de Hacienda de Paraguay, el Ministerio de Economía de México, que más allá de la discusión que hemos tenido los días, el día de ayer y esta mañana sobre estos tres factores clave que es tener un gobierno electrónico eficiente, tener un sector público preparado y tener, desde luego, una regulación interna del gobierno también adecuada, cómo un Ministerio de Hacienda, por ejemplo, o un Ministerio de Economía puede realizar sus funciones eficientemente.

Eventualmente se dice, bueno, ahora este tema del alto desempeño lo usamos para todo, ahora es internet de alto desempeño, empresas de alto desempeño, y ahora también llevamos ese calificativo a los gobiernos y esperamos gobiernos de alto desempeño.

Esto quizá es una novedad, antes simplemente teníamos gobiernos a secas y ahora esperamos de ellos que sean gobiernos de alto desempeño.

Entonces, ¿en qué ha cambiado esto? Yo creo que de eso parte la discusión, yo creo que los gobiernos han tenido una transición muy importante a lo largo de la historia. El siglo pasado, simplemente, hemos visto distintos modelos de gobierno pendular desde quizá el gobierno intervencionista en la economía que hacía prácticamente todo, a un gobierno minimalista que prácticamente no hace nada.

Y yo creo que esta crisis última nos ha dado también una lección importante de que debe haber un justo medio importante y que los gobiernos tienen una capacidad de ser un actor importante en la economía, sobre todo a través de la regulación y de algunos impulsos económicos que en momentos de crisis se pueden dar, como el que en muchos países dieron ahora en el momento de la crisis. Pero al mismo tiempo esperamos que sea un gobierno, efectivamente, útil para lo que está hecho.

Entonces, un Ministerio de Hacienda efectivo debe mantener el tema macroeconómico de forma adecuada y un Ministerio de Comercio, de Fomento o de Economía debe de hacer estas tareas también en gran desempeño.

Entonces, justamente, tenemos hoy a dos expositores de gran experiencia en estos ámbitos. Me permito presentar al Ministro Dionisio Borda, que es Ministro de Hacienda del Gobierno de Paraguay.

Cabe mencionar que además este tema que vamos a discutir hoy también nos lleva a como preámbulo a la discusión que se tendrá en la Cumbre Iberoamericana que tendrá lugar en Paraguay. Entonces, justamente, el tema de la cumbre es una reforma del Estado para el desarrollo, para el crecimiento.

Entonces, aquí estamos entrando en el tema central. El tener un buen gobierno es una clave fundamental de tener un desarrollo.

Entonces, nos da un doble gusto tenerlo aquí con nosotros, Ministro.

En el periodo 2003 a 2005 fue Ministro de Hacienda y durante los años noventa colaboró como asesor del Parlamento.

En el terreno académico ha sido creador y Director Académico de la Maestría en Política y Gestión Pública de la Universidad Católica, así como fundador del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya.

Asimismo, ha sido profesor de Economía en la Universidad Católica y Nacional de Asunción.

El doctor Borda ha publicado libros y capítulos de diversos libros, en revistas especializadas, en el país y en el exterior. Ostenta el grado de doctor en Economía por la Universidad de Massachusetts Amherst, y cuenta con una maestría por la Universidad de Winsconsin, Madison.

Obtuvo el título de licenciado en Derecho con mención honorífica por la Escuela Libre de Derecho, ha realizado diversos cursos de posgrado en Administración, Finanzas, Recursos Humanos y Competitividad en las Universidades de Harvard, Stamford, Michigan, Kellogg y Wharton, en Estados Unidos, así como el In seat en Francia.

Sin mayor preámbulo, dejamos al ministro Borda con ustedes.

Intervención de Dionisio Borda, Ministro de Hacienda (Paraguay)

Dionisio Borda: Muy buenos días a todos y a todas, y michas gracias por invitarme para participar en este panel, a los organizadores, previamente debo aclarar de que la segunda parte de mi currículum no corresponde, yo nunca hice curso de post grado en Francia, tengo hasta, tengo el curso de doctorado en la Universidad de Massachusetts, y de maestría en Winsconsin.

En primer lugar quería enfocar mi breve presentación sobre el caso paraguayo, y fundamentalmente pensando en la Cumbre Iberoamericana. Entonces mi presentación va a ser un poco diferente en el sentido de que vamos a dar un énfasis fundamentalmente al área macroeconómica, las cosas que hemos hecho bien, algunas reformas que hemos avanzado, y los retos que tenemos todavía para el futuro, de manera tal a tener una economía sostenible y con una mayor inclusión social.

Los tópicos que voy a encarar en esta breve presentación, toman tres o cuatro temas, una breve reseña de Paraguay, ubicar un poco nuestro país en el contexto de la región o las políticas públicas, como se decía ayer en la inauguración, un buen gobierno tiene que ver con políticas públicas eficientes y eficientes para el desarrollo y para la inclusión social. Y como lo escuchamos hoy al señor Iglesias, decía que un gobierno, que los gobiernos pobres, también tienen políticas pobres, o sea que se trata de políticas que tienen que generar recursos, comprar financiar los programas.

Entonces voy a dedicarme mucho tiempo al crecimiento y desarrollo, y después los desafíos pendientes que tenemos como país, y una conclusión rápida sobre la situación en Paraguay.

En primer lugar, nuestra economía es una economía pequeña, agrícola y abierta, prácticamente estamos hablando de un Producto Interno Bruto, en torno a 18 mil millones de dólares, una población de seis mil 500 habitantes, y las dos características fundamentales, que 66 por ciento de la exportación e importación, dividido por Producto Interno Bruto, el coeficiente de apertura es enorme, y el 26 por ciento de toda la estructura productiva viene del sector agrícola.

También es una economía que está en proceso de crecimiento y desarrollo, y cuando decimos “en proceso de crecimiento y desarrollo”, vemos que las dos últimas administraciones, la primera administración, las tres últimas, la primera es del 98 al 2003, del 2003 al 2008, y la última del 2008 al 2013.

Y quería señalar algunos de estos temas, de que ha habido un crecimiento importante, el Producto Interno Bruto Real, de 0.3 por ciento en el primer período, ha tenido un salto de 5,5 por ciento.

El producto per cápita, de mil 600 salta a dos mil dólares por persona; la exportación, de 850 llega a actualmente cerca de tres mil 8000. Y dos cosas fundamentales con relación al comportamiento histórico, la macroeconomía es de que la reserva internacional en el caso de Paraguay 22 por ciento teniendo en cuenta la reserva dividido por Producto Interno Bruto y una inflación de 6.2 por ciento.

Otra característica que en otros países normalmente se observa en el caso de Paraguay no tiene mucho peso, que es la inversión extranjera directa y las remesas. Como puede verse ahí en término de inversión extranjera directa es de 1.8 por ciento el Producto Interno Bruto y la remesa nos llega a ser 1.5 por ciento.

Por otro lado, nuestra economía tiene algunas ventajas comparativas muy importantes, en primer lugar es un gran productor de energía tomando la producción de electricidad per cápita es de aproximadamente 8 mil 600 por hora y está entre la mayor de la región y a nivel mundial; o sea, somos un país productor de energía limpia.

Al mismo tiempo tenemos un bono demográfico que es muy importante para el proceso de crecimiento, en ese sentido en una población joven que tiene 53.8 por ciento de la población y están por debajo de 24 por ciento, es la más joven en toda la región y muchas partes del mundo.

Además de esos números también tenemos otras ventajas muy interesantes de señalar, que es un país que no tiene grandes conflictos sociales, tampoco sufrimos desastres naturales; tenemos una reserva de agua muy importante, que es el acuífero que mide 70 mil kilómetros cuadrados y tiene un gran potencial agroindustrial. Paraguay está en este momento como en el cuarto exportador y séptimo productor de soja en el mundo, y el séptimo exportador de carne.

Pero naturalmente existen restricciones muy importantes para el crecimiento de Paraguay, mucho más allá de la política pública. En primer lugar es un país sin litoral marítimo y eso tiene un alto costo para el país. Aproximadamente 2.26 por ciento del Producto Interno Bruto significa un sobrecosto por problema de infraestructura y logística, y esto significa una pérdida para el país desde 323 millones de dólares por año.

Al mismo tiempo tenemos un déficit de infraestructura, no solamente que tenemos problema de conexión ultramar, sino también al interior del país observamos un tremendo déficit de infraestructura vial y logística que, desde luego, genera un gran problema para el crecimiento de nuestro país.

Al mismo tiempo observamos una debilidad institucional en donde se expresa fundamentalmente en dos cosas: por un lado hay un desequilibrio de poderes y esto se explica que en el año de 1992 empezamos con una nueva constitución donde prácticamente fue una larga dictadura, se traslada a todo el poder, prácticamente al Legislativo y eso hace de que haya un gran desequilibrio y una asimetría en el poder y naturalmente de discrecionalidad, sobre todo en el manejo presupuestario.

Otra dificultad que tenemos, una restricción que tenemos que levantar es la baja cobertura de salud, 76.1 por ciento no tiene seguro médico y hay un déficit en asistencia escolar 10.2 por ciento de la población de 6 a 17 años no asiste a una institución de enseñanza formal.

Pero quizás la restricción más importante que tenemos en la economía y el reto hacia el futuro es de cómo vencer la pobreza, la indigencia y la desigualdad. Ahí en los números que estamos viendo naturalmente será difícil desde lejos, pero del 2002 al 2009, que son siete años, la pobreza prácticamente ha retrocedido poco aún cuando la economía está en su etapa de crecimiento, y fundamentalmente lo que no hemos visto fue una buena respuesta de la caída de la indigencia en un contexto de crecimiento económico.

En el 2002 teníamos 24,4 por ciento y llegamos al 2009 con 18,8 por ciento. Vale decir una retracción de la indigencia a 7 por ciento en un ambiente de pleno crecimiento y el coeficiente de gine de desigualdad está en el orden de .57.9 al 2002, prácticamente poco ha retrocedido al 2009 está en el orden de .5, 5.15 Vale decir que estamos entre los países de mayor desigualdad en América Latina.

Como América Latina el continente más desigual, también nuestro país forma parte y es uno de los países con mayor desigualdad.

Paso al segundo tema que es el mensaje principal que quería dejar en esta breve presentación: ¿Cuáles son las políticas públicas que generaron ese crecimiento a pesar de estas restricciones y qué políticas motivaron un cierto nivel de desarrollo?

Y aquí me voy a referir a tres tópicos fundamentalmente. Uno es el éxito que hemos tenido en político macroeconomía, también los avances que logramos en la política financiera y algunas reformas y nuevos programas que se han implementado a partir de este nuevo gobierno.

En materia de crecimiento económico hay un sostenido crecimiento, como puede verse, y fundamentalmente en el 2010 tuvimos un crecimiento del 15 por ciento del Producto Interno Bruto. Es el país que tuvo mayor nivel de crecimiento en la región y tercero en el mundo.

Si tomamos el periodo de nueve años, en el 2002 al 2010, incluyendo 11, el Producto Interno Bruto real va de 915 a 3 mil 230 dólares per cápita, o sea que estamos hablando de un país que tiene una alta tasa de crecimiento y un crecimiento per cápita formidable.

De la misma manera la otra variable muy importante desde el punto de vista macroeconómica es la baja inflación que hemos tenido, como se puede ver en el gráfico, hay una caída continúa y las metas de inflación actualmente en Paraguay es alrededor de 5 por ciento con una oscilación de 2,5 para arriba y para abajo, y esto facilita, porque como ustedes saben, una alta inflación es un alto costo fundamentalmente para un país que tiene un alto nivel de pobreza e indigencia.

Otro aspecto que es importante señalar es que superávit fiscal que hemos tenido en los últimos siete años, a partir del 2004, ha sido bastante creciente, tanto superávit fiscal primario y secundario está en pleno crecimiento, inclusive, fuimos el único país en el 2010, en el 2009 en medio de la crisis que hemos tenido un superávit fiscal global y primario.

También decíamos que un segundo aspecto que vale la pena resaltar es el desarrollo del sistema financiero. Paraguay ha hecho esfuerzo en los últimos diez años de fortalecer su sistema financiero y como resultado de esto podemos observar aquí de que, por un lado, la deuda externa es decreciente y la reserva creciente. La deuda en el año 2002 fue del orden de 42 por ciento y la reserva era de 12,6 por ciento. Cerramos el 2010 con una reserva de 22,8 por ciento, la más alta en la región, y un índice de endeudamiento de 13,2 por ciento.

Decíamos de que uno de los logros importantes en el plano macroeconómica es el desarrollo del sector financiero, y ahí tratamos de presentar dos indicadores fundamentales que miden ese empuje, ese despegue: uno es el depósito y el crédito.

Es decir, si uno toma 2002, teníamos un depósito del 31 por ciento con relación al Producto Interno Bruto y un nivel de crédito de 22,3 por ciento. Llegamos al 2010 con un depósito de 39.4 por ciento y un nivel de crédito de 29,8 por ciento.

Y aquí cabe recordar un libro reciente del Banco Interamericano de Desarrollo que publicaba y que se llama “La era de la productividad”, y en este libro se marcan tres factores que permiten levantar la productividad y factores que también pueden significar un freno a la productividad.

Recuerdo en la presentación que hizo Santiago Levy decía que un país tiene una baja productividad si tiene un alto costo de formalidad y hemos visto acá a lo largo del seminario de que la formalización hoy día en México con las reformas ha sido enorme el avance y naturalmente esto ayuda a bajar los costos y al mismo tiempo levantar la productividad. En segundo lugar decía: el costo de transporte también bastante afecta la productividad y, por último, el acceso al crédito.

En el siguiente cuadro vemos que la tasa de interés y la morosidad, ha habido un descenso formidable. En el 2002 teníamos una tasa de interés de 35,9 por ciento, llegamos hoy a 8 por ciento, o sea, que se está facilitando el acceso al crédito al sector productivo. Y, por otro lado, la morosidad que era del orden del 19.5 por ciento, hoy día estamos con 1.6 por ciento.

Vale decir que el esfuerzo de la reforma en el sector financiero ha dado su resultado.

El tercer punto en materia de las políticas públicas, el crecimiento y desarrollo, quería mencionar algunas reformas y programas que hemos avanzado, fundamentalmente a partir de este gobierno.

Quizás en el punto que más estamos con dificultad es en la reforma tributaria. Paraguay tenía cerca de 80 impuestos y con la reforma que se hizo en el 2004 se ha reducido a cinco impuestos.

Hemos hecho una tala, no una tala de desregulación, pero una tala impositiva importante, reduciendo el Impuesto al Valor Agregado al 10 por ciento, el Impuesto a la Empresa 10 por ciento, el Impuesto a la Renta Personal de 10 por ciento, que lamentablemente del 2004 a la actualidad no hemos podido todavía implementar por la resistencia que existe en el Congreso, y dos tipos más de impuesto, el Impuesto al Consumo y el Impuesto al Sector Agrícola.

Pero como resultado de este esfuerzo ha habido un aumento de la presión tributaria del 11.9 por ciento al 13,4 por ciento. Naturalmente, estamos muy lejos con relación al promedio de la región, pero sí ha habido un gran logro en materia de la formalización, o sea, que si en el 2004 teníamos cerca de 300 mil contribuyentes, hoy día en el 2010 los datos más actuales es un poco más mayor, estamos alrededor de 558 mil contribuyentes.

Y aquí decía y estoy voy a pasarlo muy rápidamente, el impacto de las instituciones financieras públicas. El gobierno ha hecho mucho esfuerzo sobre tres instituciones: uno es la Agencia Financiera de Desarrollo, que es un banco de segundo piso que facilita crédito a los intermediarios financieros y sobre todo líneas de crédito a largo plazo que permite y que permite generar créditos al sector privado, en las áreas donde el gobierno pone como énfasis para su programa de desarrollo.

La segunda institución es la del crédito agrícola habilitación, que ha funcionado mucho tiempo como una entidad exclusivamente de subsidio, hoy día se ha transformado en una entidad de micro finanzas del sector rural con niveles de utilidad y una duplicación de su cartera y la cantidad de beneficiarios de 14 mil a 39 mil beneficiarios.

Y por último, el Banco Nacional de Fomento, que es el que debería facilitar los créditos para el sector productivo, también se ha rescatado de una situación de una crisis del banco, hoy día es un banco de consumo, y estamos trabajando hacia la transformación de este banco, en un banco de desarrollo.

Otra área muy importante, que le ha dado mucho énfasis el gobierno actual, es el área de infraestructura física, decíamos que tenemos un sobrecosto en el transporte, y en logística, y hay un déficit crónico de infraestructura como país mediterráneo, y con poca conectividad interna. Del 2008 al 2010, hemos avanzado en mayor asignación de recursos y pavimentación asfáltica.

Y por último, para concluir con las reformas que están en cursos, primero hemos asignado mayor recurso a los gastos sociales, porque la equidad no solamente hay que jugarla por el lado del ingreso, sino también por el lado del gasto, y aquí hay una clara definición del gobierno, de poner a los sectores sociales más carenciados y a los que están excluidos del sistema, y en ese sentido ha habido un aumento importante en el Ministerio de Educación de Cultura, 28 por ciento, entre 2008 y 2010; Ministerio de Salud Pública, 47,6 por ciento; Ministerio de Agricultura, 66 por ciento, y programas emblemáticos, que son programas más bien para los sectores más vulnerables, de 38 por ciento.

Y un programa que es muy conocido acá en México, pero que en Paraguay ha sido nuevo y que estamos implementando recientemente, que son las transferencias monetarias condicionadas, que pasamos de 13 mil familias a 98 mil familias con un incremento de 654 por ciento.

En tercer punto, como decía, quería referirme muy brevemente a los desafíos pendientes, y los desafíos pendientes en el sentido de que estos obstáculos que tenemos que ir venciendo fundamentalmente requieren mayor política pública que apunten a remover estos obstáculos para el crecimiento, y sobre todo un crecimiento sostenido.

En primer lugar, necesitamos una diversificación de la matriz productiva. Actualmente, la estructura productiva descansa básicamente en la agricultura y la ganadería, 21 por ciento en la agricultura, y ganadería 6 por ciento. En términos de superficie cultivada, 82,5 por ciento está concentrado en tres cultivos, lo cual significa que es un país con alta vulnerabilidad.

En segundo lugar, también el gobierno tiene como desafío dar mayor valor agregado a la producción. Hoy día prácticamente la exportación es en estado natural, 35 por ciento va como semillas sojas; cereales 12 por ciento; y harina de soja, 8 por ciento; y carnes 20 por ciento.

O sea que un campo que hemos detectado que tenemos que trabajarlo a través de una reforma mucho más directa, y en coordinación con el sector privado, es en la mayor diversificación, en un mayor valor agregado.

Hubo otro tema de preocupación del gobierno, y toma como un reto, es la articulación de la micro, pequeña y mediana empresa. Como pueden ver en el gráfico, las empresas que ocupan de 1 a 10 operarios están del orden de 74.5 por ciento, incluyendo la de 11 y 50 operarios vale decir juntando de 1 a 50 operarios por empresa, 83.7 por ciento en la mano de obra están en las micros y pequeñas empresas, y de igual forma también las finca agrícolas menor de 20 hectáreas ocupan el 86 por ciento.

O sea, cuando hablamos de mejorar empleo, mejorar ingreso tenemos que tener políticas focalizadas en este sector.

Otro tema de mucha preocupación es la presión tributaria, nuestra presión tributaria está en el orden de 13.4 por ciento, en el Mercosur la presión tributaria es del 25 por ciento en los países emergentes en torno al 40 por ciento, lo cual significa que el gobierno tiene que generar recursos para poder cumplir con estos retos que hoy estamos teniendo en la parte macroeconómica, hemos avanzado en la parte del sistema financiero, pero los requerimientos para aquello que signifique fortalecer la pequeña y mediana empresa y aquella fundamentalmente que guarden relación con los programas sociales e infraestructura sí está sostenido.

Y además de la baja presión tributaria tenemos una distribución muy inequitativa del tipo de impuesto. Como pueden ver el 18 por ciento del Producto Interno Bruto es que cuando uno mira a otros países ve aproximadamente que 50 por ciento son indirectos, en Paraguay no pasa a 18 por ciento.

Otro desafío pendiente es –como le decíamos- los altos niveles de pobreza e indigencia que no retrocede con el crecimiento, la pobreza general está en el orden de 35.1 por ciento, la pobreza extrema está en 18.8 por ciento, y hay una clara demanda de más inversiones físicas y capital humano para tomar solamente un ejemplo, el 42.7 por ciento de la fuerza laboral ocupada tiene entre 1 y 6 años de estudio.

Y concluyendo quería resaltar lo siguiente: en primer lugar el gobierno ha trabajo y ha trabajado bien en generar sólido fundamento macroeconómico y financiero, y algunas reformas y programas, tiene baja inflación, buena perspectiva de crecimiento, está en el orden de 5.5 por ciento para el 2011, crecen las inversiones privadas, somos un país productor de alimento y energía, pero sí hay una gran vulnerabilidad productiva, alta dependencia de la agricultura del 21 por ciento del Producto Interno Bruto y concentrado en pocos rubros, y hay una baja fiscalidad e inclusión social.

Un gobierno pobre no puede tener políticas públicas eficientes, como lo que se desea.

Muchísimas gracias.

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Última actualización el Jueves, 14 de Julio de 2011 16:54
 

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