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Ponencia

Versión Estenográfica de la Ponencia de la Licenciada Irene Espinosa Cantellano, en el marco del Foro Nacional de Contabilidad Gubernamental, llevado a cabo en el Salón Valparaíso del Centro Banamex.

México, D.F., 25 Octubre de 2011 | Documento

Presentador: Pasen a ocupar sus lugares en la fila de honor, para continuar con el Foro Nacional de Contabilidad Gubernamental que en su agenda incluye la ponencia “El Sistema de Cuenta Única. Eficiencia y Control en la Administración de los Recursos Públicos”, a cargo de la licenciada Irene Espinosa Cantellano, Tesorera de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a quien procedo a presentar.

Es Licenciada en Economía y Maestra en Políticas Públicas con la Especialidad en Evaluación Socioeconómica de Proyectos por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, ITAM.

Fue investigadora en el Centro de Estudios Económicos del Banco Nacional de México y Subdirectora para Instituciones Internacionales en el Consejo Nacional para la Ciencia y la Tecnología, CONACyT.

También fue Coordinadora General del Centro de Evaluación Socioeconómica de Proyectos en el ITAM y profesora de la misma institución educativa, tanto en la Licenciatura en Economía como en la Maestría en Políticas Públicas.

En el ámbito internacional ocupó la posición de Consejera Principal de la Oficina del Director Ejecutivo por México y República Dominicana, en el Banco Interamericano de Desarrollo.

En febrero de 2007 se incorporó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como Coordinadora de Asesores de la Tesorera de la Federación; posteriormente se desempeñó como Subtesorera de Operación en la misma institución. Desde abril de 2009 fue designada Tesorera de la Federación.

En ese carácter ocupa actualmente la Presidencia del Foro de Tesorerías Gubernamentales de América Latina (FOTEGAL), para el periodo 2011-2012.

Adelante, por favor, maestra Espinosa.

Lic. Irene Espinosa Cantellano: Muchísimas gracias.

Es un gusto y un honor para mí el haber sido invitada por el Secretario Vega Casillas y el Subsecretario Morgan a participar en este distinguido foro.

Y sobre todo para poder compartir una iniciativa que hemos venido instrumentando en la Secretaría de Hacienda, en la Tesorería de la Federación, que sin duda converge en términos de objetivos con todo el objetivo de mejorar la contabilidad gubernamental, que es mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.

Y en ese sentido me siento muy honrada en poder venir a comentar el granito de arena que estamos nosotros, desde la Tesorería, instrumentando y que va justamente en este mismo sentido.

Quisiera empezar por contar que la idea de mi presentación es hacer justamente la historia de cómo instrumentamos, cómo diseñamos nuestro proyecto de cuenta única de Tesorería y en dónde estamos hasta el día de hoy.

Nuestro marco de acción en la Tesorería se circunscribe, por supuesto, a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional de Financiamiento.

Y nuestras grandes vías para poder diseñar nuestro proyecto fue precisamente el mandato que nos da el Plan Nacional de Desarrollo de contar con una Hacienda pública responsable, eficiente y equitativa.

Asimismo, también de mejorar la asignación y ejecución del gasto mediante la evaluación de resultados, una mayor transparencia y mejor rendición de cuentas.

Es así como establecimos como objetivo estratégico de la Tesorería la administración eficiente de los fondos federales, con el compromiso de mejorar calidad del gasto público y reforzar la rendición de cuentas.

Y establecimos como piedra angular de este proyecto la Cuenta Única de Tesorería, que es un tema, una práctica internacional sumamente eficiente y que ha sido recomendada justamente para mejorar la eficiencia, la eficacia, promover un menor costo en la administración de los recursos y, por supuesto, promover la transparencia.

¿Qué es la Cuenta Única de Tesorería para el caso de México?

La verdad es que pareciera que es un concepto sencillo, pero existen diferentes modelos y es así como para el caso de nosotros que definimos a la Cuenca Única de Tesorería como un sistema de cuentas cuya titular es exclusiva de la Tesorería y a la cual llegan todos los recursos que debe recibir el Gobierno Federal y desde la cual se hacen todos los pagos de las obligaciones de dependencias y entidades.

De una manera un poquito más gráfica, para poder entender cuál es este concepto, hemos preparado esta pequeña lámina en donde lo que queremos reflejar es la manera como se operaba sin la cuenta única, para después explicar con la cuenta única.

Anteriormente se realizaba un manejo más bien descentralizado de los recursos en donde dependencias y entidades tenían sus recursos en un gran número de cuentas bancarias.

¿Qué sucedía por el lado de los ingresos? Se recibían los impuestos federales a través de la banca comercial; la banca comercial se quedaba con estos recursos tres días en administración y después nos lo concentraba en nuestra cuenta central en el Banco de México.

Por el lado del gasto, lo que sucedía es que la Tesorería dispersaba los recursos a las cuentas bancarias de las dependencias y entidades que ejercen el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Y eran estas dependencias y entidades quienes administraban esos recursos y los iban canalizando a los beneficiarios finales.

El concepto de cuenta única, como decía, lo que hace es centralizar todos los recursos en cuentas bancarias de la Tesorería de la Federación.

¿Y qué es lo que hicimos? Por el lado de los ingresos, en lugar de que los impuestos llegaran directamente a cuentas de los bancos, establecimos cuentas bancarias propias de la Tesorería en nuestros bancos auxiliares, de tal manera que hoy en día cuando los contribuyentes pagan sus impuestos en cualquier institución bancaria, los recursos caen directamente en cuentas de la Tesorería de la Federación que generan intereses a favor del Erario Federal y posteriormente ya se concentran en nuestra cuenta concentradora en el Banco de México.

Por el lado del gasto, ¿qué es lo que hicimos? En lugar de dispersar los recursos a las cuentas institucionales de las dependencias y entidades, establecimos un mecanismo para hacer pago directo desde nuestra cuenta en Banco de México hasta la cuenta de los beneficiarios finales, evitando justamente la dispersión hacia las cuentas bancarias institucionales de dependencias y entidades.

¿Cuál es el objetivo de esta Cuenta Única? Hacer más eficiente la administración financiera de los recursos federales reduciendo justamente los costos financieros por el manejo de las cuentas bancarias. Así como optimizar el manejo de estas disponibilidades al tenerlas básicamente concentradas en cuentas de la Tesorería.

También se busco, entonces, promover la bancarización de los beneficiarios, de los proveedores, de los servidores públicos y de las agencias ejecutoras de los programas sociales impulsando también el uso de los medios electrónicos de pago por parte del Gobierno Federal, proveer mayor transparencia, proporcionar un mayor control del ejercicio del gasto para evitar tanto mantener remanentes en las cuentas bancarias, como conocer en tiempo real cuál es la ejecución del presupuesto.

Esto mismo también provee una mayor certeza en la programación de los flujos de la caja de la Tesorería, que es un asunto muy importante en términos de administración financiera.

También, a través de todos estos mecanismos, se facilita la fiscalización de los beneficiarios de los programas del Gobierno Federal.

Y también mejora la posición del Gobierno Federal ante la banca comercial que estaba de alguna manera dispersa en cada una de las dependencias y se fue centralizando a través de la Tesorería.

¿Qué es lo que tuvimos que hacer? Y ¿qué hemos hecho a lo largo desde el 2007 para acá que hemos iniciado este proyecto, en términos de un marco legal que nos permitiera implementar todas estas medidas?

En el 2007 hicimos una primera modificación a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su artículo 51, en donde se establece ya la obligatoriedad de la cuenta única de Tesorería para dependencias y entidades.

También se modificó el reglamento para establecer que todos los pagos con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación se realizarían por medio de la TESOFE, tal como el esquema que acabamos de presentar.

En 2009 emitimos unos lineamientos para la integración, operación y funcionamiento del Sistema de Cuenta Única.

La verdad es que empezamos a trabajar en la instrumentación de la Cuenta Única desde el año 2007 y esta misma normatividad establecía que la Secretaría de Hacienda emitiría estos lineamientos para su operación.

Ante esto, lo que nosotros decidimos hacer fue irla instrumentando y, en paralelo, ir elaborando estos lineamientos. Sin embargo, esto no quiere decir que esperamos para emitir los lineamientos y empezar a trabajar sobre ellos sino que los lineamientos que se publicaron prácticamente un año y medio después ya están incorporando muchas de las medidas que ya estaban implementadas y no queríamos emitir lineamientos o alguna normatividad que no pudiera ser aplicable.

Primero quisimos probar, primero quisimos empezar a instrumentar justamente todas estas ideas y es así que es hasta el 2009 cuando emitimos estos lineamientos.

También, como una medida de reforzamiento para darle mayor impulso a todas estas medidas, hicimos algunas previsiones en el Presupuesto de Egresos de 2010, mismas que también prevalecen para el Presupuesto 2011 y que también se han incluido en la Propuesta de Presupuesto de 2012.

En el año 2010 también se emitió un acuerdo secretarial para la implementación del Pago Electrónico de Servicios Personales en la Administración Pública.

Tenemos algunas restricciones en términos de hacer obligatorio el Pago Electrónico de Servicios Personales. Sin embargo, se establece este acuerdo en donde se promueve y se establecen algunos mecanismos para llegar a un mayor porcentaje de Pago Electrónico de Servicios Personales.

Como decía, en 2011 también incluimos en el Presupuesto de Egresos de la Federación algunas previsiones, estableciendo claramente que se harán en forma electrónica los pagos con cargo al Presupuesto de Egresos para beneficiarios de programas de subsidios, pago de nómina a servidores públicos, proveedores de bienes y servicios así como a las personas contratadas por honorarios.

Estas son medidas que no se pueden implementar de un día para otro por lo que se establece un plazo hasta diciembre de 2012 a fin de establecer los programas de trabajo a efecto de ir avanzando hacia esto.

Asimismo, este mismo año, en el mes de enero, la Secretaría emitió algunos lineamientos específicos, justamente para concentrarnos en el pago electrónico de los programas sociales.

Un poco voy a entrar más en detalle sobre qué es lo que hicimos, qué significa el esquema de Cuenta Única de Tesorería por el lado de los ingresos.

Como les había comentado, de lo que se trata es de captar los ingresos que debe recibir el Gobierno Federal en cuentas de la Tesorería de la Federación.

Sobre cómo hemos avanzado en esto, les comento que si vemos la totalidad de los ingresos que debe recibir el Gobierno Federal por Ley de Ingresos de la Federación, excluyendo los ingresos de organismos y empresas que tienen una autonomía jurídica, podemos decir que el 97 por ciento de los recursos de la Ley de Ingresos de 2010 ya los recibimos a través de este esquema de captarlo directamente en cuentas de la Tesorería.

Solamente el 3 por ciento, que se refiere a contribuciones de comercio exterior, los ingresos que recibe la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y algunos otros que recaudan dependencias y entidades de manera directa.

Sin embargo, en términos de monto podemos decir que todos los ingresos, derechos, productos y aprovechamientos que tiene que recibir el Gobierno Federal y los ingresos derivados del financiamiento, prácticamente ya se reciben bajo este esquema.

¿Qué fue lo que hicimos para lograr esto?

Cambiamos el esquema de contrato con nuestros Bancos auxiliares y pasamos, de un esquema en el que se les pagaba por reciprocidad, en el que mantenían los recursos durante tres días, a un esquema transparente de tarifa por operación.

Es decir, los 18 Bancos auxiliares que hoy tenemos contratados cada mes nos remiten una factura en donde nos dicen cuántas operaciones recibieron y por qué vía.

Las tarifas que tenemos acordadas están publicadas en el Diario Oficial y son las que se muestran en esta lámina, donde podemos ver que el costo más alto se refiere a aquellos pagos que se reciben en papel en ventanilla, en donde los bancos tienen que hacer un procedimiento más amplio y las tarifas más bajas son aquellas que se observan en internet, que llegan hasta cuatro pesos con 40 centavos.

Además también instrumentamos el mecanismo de depósito referenciado o línea de captura para recibir otro tipo de ingresos diferentes de los impuestos, como son los derechos, como son los reintegros y esta modalidad ya se encuentra en operación desde abril de 2010.

¿Qué nos ha permitido estos cambios por el lado de los ingresos?

Primero que el mecanismo es autofinanciable, ya que los intereses que se generan por las cuentas recaudadoras de la Tesorería resultan mayores que los costos de las tarifas que se tienen que pagar.

Por otro lado, también brinda transparencia y permite identificar los depósitos de manera inmediata; prácticamente en tiempo real podemos saber quién nos está pagando y por qué concepto, asimismo genera ahorros para el Gobierno Federal.

Si vemos aquí, tenemos cuál es la relación entre lo que se paga por tarifas y lo que se hubiera pagado por reciprocidad y aquí podemos ver que en promedio el costo del esquema de tarifas representa un 40 por ciento del que tenía el esquema anterior por reciprocidad.

Asimismo, también vemos que el costo total de recaudar todos estos ingresos es muy bajo respecto del monto recaudado, ya que es el .027 por ciento de la recaudación.

¿Qué es lo que generó este nuevo esquema?

Que la Tesorería ahora procesa alrededor de 30 millones de operaciones de ingresos al año, es decir, anteriormente los bancos recaudaban en todo un día una cantidad importante de operaciones y al final del día nos hacían la entrega de los recursos en nuestra cuenta concentradora y nosotros como Tesorería teníamos que dar seguimiento a una sola operación.

Lo que sucede con el nuevo esquema es que nosotros como Tesorería estamos dando seguimiento a todos y cada uno de los pagos que se realizan en los bancos.

Y como podemos ver, si nos comparamos con el año 2006, que fue el último año en que se realizaba la recaudación bajo el esquema anterior, pasamos de 201 mil operaciones al año, prácticamente a 30 millones de operaciones y en lo que llevamos hasta agosto del 2011 llevamos 19 millones de operaciones.

Por el lado de los pagos, como les mencionaba, la idea de la cuenta única y de esta administración centralizada es que los pagos se realicen directamente desde nuestra cuenta hasta las cuentas bancarias de los beneficiarios finales y que solamente por excepción se puedan autorizar cuentas bancarias a dependencias y entidades.

¿Cuál es el avance en términos de los pagos para hacerlos bajo el esquema de cuenta única?

Alrededor del 70 por ciento de los recursos del PEF 2010 ya se canalizaron bajo este esquema.

Todos los recursos, si dividimos la integración del PEF por ramos administrativos, todos los recursos de los ramos autónomos se canalizan bajo este esquema en el sentido de que los ramos autónomos, como son los poderes legislativos, el judicial y los entes autónomos son los beneficiarios finales porque dada su autonomía no tienen que rendir cuenta de vuelta en términos de los recursos que se les entrega.

Los ramos generales que se refieren a la deuda, participaciones y las aportaciones a programas también se realizan directamente en cuenta de los beneficiarios y en cuanto a los ramos administrativos que constituyen el 26 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación tenemos a la administración central y a sus órganos administrativos desconcentrados.

¿Ahí cómo hemos venido avanzando?

Podemos decir que todo el rubro de proveedores y contratistas ya está al 100 por ciento.

De acuerdo con estas disposiciones, tanto del PEF como de los lineamientos, estamos buscando una incorporación gradual a este mecanismo de todos los demás rubros; tenemos nómina, que está en rojo porque estamos trabajando en ese pero no hemos terminado; subsidios, también estamos trabajando y no hemos terminado.

Acuerdos de ministración de fondos, que anteriormente se transferían a las cuentas de las dependencias, ahora se pueden otorgar los acuerdos de ministración, pero se ejercen y se pagan desde la Tesorería de la Federación.

En el caso de los fondos rotatorios se ha dejado, prácticamente está están limitados por el mismo monto y por la propia normatividad que establece cuál es el máximo de fondos rotatorios que se pueden ejercer y dado que se trata de gastos pequeños no se ha incorporado este tema.

¿En qué nos estamos concentrando en el año 2011 y 2012?

En dos rubros muy importantes: En lograr la bancarización de todos los beneficiarios de los programas sociales, para poder hacer este pago directo a los mismos y también en incorporar a los pensionados en el esquema de Cuenta Única de Tesorería.

Es decir que en este año estamos ya en pruebas para hacer el pago de las pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social, a través de la Tesorería.

Estaríamos yendo también a buscar el pago directo de las pensiones del ISSSTE y de algunas otras pensiones que son a cargo del Gobierno Federal.

Al igual que en el caso de los ingresos, el centralizar las operaciones de pago en la Tesorería ha generado un aumento en las operaciones realizadas dentro de la TESOFE.

Y aquí vemos el incremento muy importante: De 2006 a 2010 pasamos de alrededor de un millón 600 mil operaciones al año, a 15 millones y este año esperamos aumentar todavía más el número de las operaciones.

Específicamente en el rubro de nómina -como mencionaba-, hemos venido avanzando en la incorporación del pago desde la Tesorería a los servidores públicos.

Iniciamos en abril del 2008 y para el cierre de 2008 habíamos logrado incorporar a este esquema a 137 mil 925 servidores públicos.

Hoy en día, al 31 de agosto de este año, se paga a 440 mil servidores públicos directamente desde la Tesorería.

Aquí vemos algunas cifras adicionales de qué es lo que prevemos hacia el futuro, en términos de dispersión de nómina y de pensiones. Vemos que todavía nos falta incorporar dentro del pago directo de la Administración Pública Federal Centralizada, alrededor de 370 mil servidores públicos.

Y contando a los pensionados que se encuentran en el Sistema de Administración y Enajenación de Bienes del ISSSTE y de lMSS estaríamos hablando de una proyección de un total de beneficiarios para diciembre de 2012 de 3 millones 522 mil, en términos de dispersión.

Como mencionaba, el ideal y lo que hemos venido buscando es hacer este pago directo.

Reconocemos que también en casos de excepción se requiere de cuentas bancarias y que las dependencias puedan ejercer esos recursos de manera directa, y esa ha sido también una filosofía de la Secretaría de Hacienda, el siempre buscar mecanismos que sí logremos nuestros objetivos de transparencia y rendición de cuentas, pero sin obstaculizar tampoco la operación de las dependencias y las entidades.

Y es por eso que para poder otorgar estas excepciones dentro de los lineamientos, que comentaba yo que se emitieron en 2009, se establece justamente el mecanismo para la autorización de cuentas bancarias, ya que uno de los pilares centrales de la Cuenta Única justamente es reducir el número de cuentas bancarias y concentrar los saldos disponibles en la Tesorería de la Federación.

¿En qué consisten estos lineamientos?

Se establece que el objeto de los lineamientos es regular el Sistema de Cuenta Única y establecer justamente cuáles son las excepciones procedentes.

Es obligatorio para todas las dependencias y entidades y se establece como responsable del cumplimiento de todas estas disposiciones al Oficial Mayor o su equivalente.

¿Qué se establece en términos de cuentas del Sistema de Cuenta Única?

Las primeras cuentas son todas aquéllas a favor de la Tesorería de la Federación que se encuentran en la banca comercial, en la banca de desarrollo y en el Banco de México, que es en donde tenemos ubicada nuestra cuenta concentradora.

También se establecen los mecanismos para las cuentas que contraten las dependencias y entidades y aquellas cuentas para fondos y fideicomisos públicos.

El objetivo es, por un lado, racionalizar el número de cuentas bancarias y al mismo tiempo contar con un inventario actualizado de las cuentas.

Es decir, desde el punto de vista de la administración de los recursos federales es muy importante el conocer en tiempo real cuáles son las cuentas bancarias con las que se cuentan, así como los saldos que se encuentran en estas.

Promover la centralización de las disponibilidades, es decir, evitar en la medida de lo posible el autorizar las cuentas bancarias; recibir directamente en las cuentas de la Tesorería, evitar traspasos entre cuentas que sean innecesarios y que en cualquier caso se puedan hacer directo por cuentas de la Tesorería, promover el pago directo a los beneficiarios.

Y, a través también de esto, justamente fortalecer el tema de los registros contables, es decir, utilizar y fortalecer los registros contables en lugar de utilizar cuentas bancarias para identificar recursos.

Este es un cambio también que, en ese sentido, tiene una gran sinergia con la iniciativa de contabilidad.

Algunas características que me gustaría mencionar del registro de cuentas bancarias es que permite ubicar, identificar y controlar los recursos. También a través de estos lineamientos se estandarizaron los nombres de las cuentas bancarias que manejan presupuesto federal, ya que se establecen claramente cómo debe de estar conformado el nombre de la cuenta.

Y este es un asunto de control muy importante tanto para el Gobierno Federal, como para la banca comercial. Anteriormente se abrían cuentas bancarias para el uso de recursos federales con todo tipo de nombres, sin ninguna estandarización, en cualquier sucursal y sin ningún tipo de autorizaciones.

Es así entonces que, yo creo que estos son atributos muy importantes que también la Asociación de Bancos de México trabajó con nosotros para poder diseñar justamente estos lineamientos y para ellos también les pareció que era una iniciativa que les ayudaba en términos de control.

¿Cómo hemos avanzado en términos del registro de cuentas bancarias? Cuando iniciamos este registro, en enero de 2010, teníamos 3 mil 780 cuentas registradas por las dependencias y entidades.

Actualmente se cuenta con mil 721, que ya se encuentran homologadas, es decir, que cumplen con todas las condiciones que se establecen en los lineamientos. Y la mayoría de ellas ya se encuentran canceladas y otras están en proceso de cancelación.

¿Qué información nos provee este registro de cuentas bancarias? Sabemos que el 54 por ciento, de estas mil 721, el 54 por ciento de las cuentas se utilizan para fondo rotatorio, el 15 por ciento para nómina, 16 por ciento para subsidios y 10 por ciento para comisionados habilitados.

En términos de monto, de un saldo al 14 de octubre de todas estas mil 721 cuentas de alrededor de 8 mil 200 millones de pesos, el 58 por ciento de los recursos se encuentra en cuentas que se destinan a la administración de subsidios.

Que es un resultado esperado, es en el que estamos trabajando, todavía no se puede lograr la bancarización de todos los beneficiarios de los programas sociales, pero esta es una iniciativa en donde no nada más desde la Tesorería, desde la Secretaría de Hacienda en su conjunto se está haciendo un trabajo muy intenso con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y también con la Asociación de Bancos, en términos de una iniciativa de inclusión financiera para poder lograr la bancarización y con eso lograremos entonces evitar que todos estos saldos se encuentren en cuentas dedicadas al pago de subsidios.

Para redondear la idea, la cuenta única, ¿cómo lo vemos nosotros? Nos ha dado una eficiencia operativa muy importante tanto por el lado de la recaudación, como del lado de los pagos con cargo al presupuesto.

Nos lleva a una administración centralizada y establece a la Tesorería de la Federación realmente como el banco del Gobierno Federal.

Finalmente, nada más para redondear justamente estos conceptos, al igual que la armonización contable, este Proyecto de Cuenta Única nos permite una mayor transparencia y mejor rendición de cuentas, eficiencia operativa, mejor control del gasto, certidumbre en la programación del Gobierno y, por supuesto, ahorros significativos para el Gobierno Federal.

Muchas gracias.

Última actualización el Martes, 25 de Octubre de 2011 10:53
 
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