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Ponencia

Versión Estenográfica de la Ponencia del la Lic. María del Rosario Castro Lozano, en el marco del Foro Nacional de Contabilidad Gubernamental, llevado a cabo en el Salón Valparaíso del Centro Banamex

México, D.F., 25 Octubre de 2011.| Documento

Presentador: Se denomina: “Análisis Situacional de los Gobiernos Locales en el Siglo XXI. Retos en Relación con la Armonización Contable” y está a cargo de la licenciada María del Rosario Castro Lozano, Coordinadora del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación, a quien procedo a presentar.

Es licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Coahuila y candidata a maestra por la misma institución académica. Ha desempeñado el cargo de Presidenta Municipal en la ciudad de Lerdo, tercer municipio más importante del estado de Durango, en dos ocasiones: la primera vez en el período de 1995 a 1998 y laq segunda ocasión en el período de 2004 a 2007.

Ha sido diputada local en su estado natal y Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional durante el período 2001 a 2004.

Fue candidata a gobernadora del estado de Durango en 1998, candidata a senadora por Durango en 2000 y miembro del Comité Ejecutivo Nacional del PAN de 2002 a 2005. De igual forma, ocupó el cargo de Secretaria de la Asociación de Municipios de México, A.C. (AMAC), de 2006 a 2007.

Actualmente se desempeña como Coordinadora del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación, cargo que ocupa desde el año 2007.

La licenciada Castro Lozano ha sido conferencista en universidades e instituciones del sector privado, abordando tópicos políticos, jurídicos y de superación empresarial, compartiendo en todo momento su visión federalista y buscando el integral desarrollo para los municipios del país.

Adelante, por favor, licenciada Castro.

Lic. María del Rosario Castro Lozano: Gracias. Muy amables.

Les agradezco la invitación al Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal. Y aprovecho particularmente para transmitirles un saludo de nuestro Secretario de Gobernación, el licenciado Francisco Blake Mora y de nuestro Subsecretario de Gobierno, licenciado Juan Marcos Gutiérrez.

El Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal tiene como objetivo atender dos mil 441 municipios, a todo lo ancho y a todo lo largo de nuestro país y las 16 delegaciones del Distrito Federal, en cuatro vertientes:

La primera de ellas es la relación intergubernamental. Como todos ustedes saben, el Artículo 40 de nuestra Constitución establece muy claramente el pacto federal, la relación entre federación, los estados y los municipios.

En el segundo punto, muy particular también es el tema de las capacidades institucionales en la profesionalización, la capacitación y la certificación de los funcionarios públicos en gobiernos locales.

En el tercer punto evaluamos política pública local, nos toca hacer el análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de cada año, cómo baja el ejercicio en relación a entidades y a los gobiernos locales.

Y en el cuarto punto, cuál es el impacto de este ejercicio presupuestal con enfoque local.

Tomando en consideración este tema mi participación es el análisis de la situación de los gobiernos locales de México en el Siglo XXI y los retos frente al proceso de la armonización contable.

Y quiero compartir a ustedes en la siguiente lámina que tenemos la heterogeneidad municipal en México, si es un obstáculo para el desarrollo institucional de los gobiernos locales.

Como pueden ver en esta lámina, el ocho por ciento de los municipios más poblados concentran dos terceras partes de la población nacional, en tanto que en el restante 92 por ciento de los municipios se localiza poco menos de una tercera parte de la población nacional.

Tenemos el municipio más pequeño, de 93 habitantes, como el municipio más grande, que está en Ecatepec, muy particularmente que es arriba de dos millones de habitantes. De acuerdo a la encuesta el más pequeño es Santa Magdalena Jicotlán, de la zona mixteca de Oaxaca, particularmente, y que en razón de esta circunstancia estamos viendo la gran heterogeneidad demográfica de nuestro país.

En el Siglo XX, de cada 10 mexicanos, siete vivían en provincia y tres en zonas metropolitanas.

Hoy el reto de gobernanza y de gobernabilidad en el siglo XXI es que de cada 10 mexicanos, siete viven en zonas metropolitanas y tres viven en zonas de provincia.

Particularmente es importante compartirles que el reto en gobiernos locales es la gran concentración de población pero también la gran dispersión en materia de población.

Vamos viendo la heterogeneidad socioeconómica de los municipios. Sólo 30 por ciento de los municipios tienen un grado de marginación socioeconómica bajo o muy bajo, pero en ello radica el 72 por ciento de los mexicanos.

En el 20 por ciento que presenta marginación media radica el 20 por ciento de la población y en el restante 51 por ciento tiene marginación alta o muy alta y ahí se concentra sólo el 16 por ciento de la población.

Este es el mapa de los gobiernos locales en heterogeneidad socioeconómica, es el índice de marginalidad que de acuerdo al Consejo Nacional de Población el índice nacional, el Índice Internacional de Desarrollo Humano nos aplica.

Ahora veamos la heterogeneidad política. En la heterogeneidad política el PAN gobierna 550 municipios, delegaciones políticas del Distrito Federal, los cuales concentran el 23 por ciento de la población nacional.

El PRI a mil 25 municipios que concentran el 57 por ciento de la población.

El PRD 325 municipios, delegaciones en las que habita el 14 por ciento de la población del país.

Como ven, el tema de la inmensa diversidad no sólo poblacional, económica, sino también política representa retos sumamente importantes. Estas son las últimas cifras.

Y además, quiero comentarles que de la última elección que fue el año pasado, en donde se renovaron prácticamente el 60 por ciento de los municipios en el país, por primera vez se presenta el fenómeno de gobiernos municipales yuxtapuestos o divididos.

Significa que el 58 por ciento de los municipios no pertenecen necesariamente al partido que gobierna en el estado o al partido que gobierna en el Gobierno Federal.

De esto, nos da un resultado de una intensa pluralidad en los gobiernos locales.

Hablamos de capacidades institucionales, es decir, teniendo ya a gobiernos muy particulares cuál es su capacidad institucional, la heterogeneidad socioeconómica nos da una reflexión con estas cuatro graficas que no podemos medir iguales a los desiguales.

No es lo mismo el municipio de la frontera norte que el municipio de la frontera sur, no es lo mismo la zona de la costa, o petrolera, o indígena, son municipios en su orden de gobierno sí, pero son muy distintos en su trabajo y en su ejercicio presupuestal en relación a su geopolítica y en relación a la ciudadanía donde se gobierna.

Gobiernos locales en México, panorama de la fragilidad institucionalizada. Me pidieron que hiciera un análisis muy particular, partiendo de las dimensiones del nivel gubernamental y administrativo del municipio.

Tomamos como base los gobiernos municipales a debate, un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta del INEGI 2009, que es la más reciente.

Y en esta encuesta hace un análisis muy particular desde el ámbito gubernamental y desde el ámbito administrativo.

La duración del mandato y reelección, los mecanismos de elección de cabildo, la integración y representación del cabildo, el trabajo de las comisiones de cabildo, los procesos de discusión y aprobación de las iniciativas, el desempeño de las autoridades auxiliares, las características de las estructuras organizacionales que es en el ámbito administrativo.

La formación, la experiencia y funciones de los servidores públicos municipales, que en este tema nos vamos a centrar en un apartado más adelante; características de la reglamentación local, la eficiencia de la gestión municipal y prestación de servicios y la articulación de relaciones intergubernamentales así como la colaboración horizontal.

De estos doce puntos, seis del ámbito gubernamental y seis del ámbito administrativo, tocaremos en las siguientes líneas sólo tres puntos, por cuestiones de tiempo.

¿Cómo está distribuido el personal en la Administración Pública Municipal?

La distribución del personal municipal, según tipo de funciones; en el análisis de la encuesta hacemos un comparativo del 2000, 2002 y 2009.

Fíjense ustedes como en el aparato administrativo, que es el rubro azul, en el 2000 traían el 36.89, en el 2002 traían 33.17 y vean como traían en el 2009 41.70

Luego vean los servicios públicos, del 2000 particularmente al 2009: Arrancan con un 26.45 y complementan el 15.47 en la última encuesta.

Luego veamos, en materia de seguridad pública: Números más, 21.96, 22.72 y 21.25, que es la última encuesta.

Verán ustedes muy particularmente en el rubro de obras públicas 9.25, 10.05, 9.41.

Vean el tema de tránsito: 3.12, 3.65 y no lo van a ver reflejado en esta encuesta porque no se metió el rubro de tránsito en el 2009; en la encuesta que se está levantando de nueva cuenta y aparece en este año este rubro. Luego vean, en otros apartados: 2.33, 2.39 y 12.17

Les quiero decir que tenemos alcaldías como Huamantla, que de casi 39.40 regidores se integra el Cabildo por la representación plural de los indígenas.

Los presidentes municipales requieren más recursos y la reflexión que tenemos que es qué se hace con el recurso; si aumentamos el gasto corriente aumentamos la carga de representación democrática en los cabildos o realmente aumentamos el aparato administrativo para la administración y el ejercicio de obra pública.

Pero vean ustedes, en el personal, la reflexión de cómo está la encuesta.

Ahora veamos el nivel de escolaridad de los presidentes municipales por tipo de municipio y en este análisis van a ver una reflexión de metropolitanos, urbanos medios, urbanos pequeños, mixtos y rurales.

En razón de esta tipología de municipios metropolitanos urbanos, urbanos pequeños, mixtos y rural, van a ver ustedes que un mayor orden es licenciatura pero tenemos también áreas de oportunidad muy grandes, con muchos alcaldes que apenas saben leer y escribir o que su nivel es de secundaria, en otros es de primaria y en otros es de preparatoria.

Si vemos los techos financieros que aquí me indican que hay invitados que son Secretarios de Finanzas, titulares muy particulares con los ejercicios presupuestales locales y estatales, veremos también particularmente la debilidad en el conocimiento y en la aplicación, que es un tema en donde en la certificación y profesionalización por parte del Instituto tenemos que estar muy, pero muy atentos con los estados y con las asociaciones de alcaldes.

Vean ustedes esta otra: Niveles de funcionarios de la Administración Pública Municipal según grado académico.

En la primera vimos la cabeza de cabildo, que es el presidente Municipal pero ahora, sí vemos el equipo más reflexivamente, van a ver que en materia de Seguridad Pública el nivel muy particularmente de Postgrados, Protección Civil, Agua Potable, Servicios Públicos, Participación Ciudadana, Oficialía Mayor o Administración -aquí se sumó, igual que en el nivel de gobierno- van a ver que el rubro es 5.72, 5.02 y 3.01 en relación muy particularmente de Postgrado.

Y si vemos de Educación Superior, se ensancha la barra pero no es lo suficientemente grande en razón del número de municipios que hay que atender.

Esto nos da una reflexión muy grande, que en la medida que no hay el aumento en la profesionalización del servicio público, la encuesta nos arroja aproximadamente 692 mil servidores públicos de primer nivel, que se reflexiona en estas áreas específicamente.

El 70 por ciento de estos servidores públicos es su primer experiencia de gobierno; el 30 por ciento de estos servidores y funcionarios públicos ya tenían experiencia.

Del total del 100 por ciento de 690 mil y pico de funcionarios públicos de primerísimo nivel, su primer empleo o su anterior empleo es la iniciativa privada, no en gobierno.

Aúnenlo ustedes que no hay el tema de reelección, pues el tema ahí particularmente aplica a que tenemos que empujar más el tema de profesionalización, de capacitación y de certificación transversal; sea en el tema de obras públicas, sea en el tema de tesorería municipal, sea en el acceso de programas federales, sea en el bagaje muy importante de administración pública municipal, sea en el de participación ciudadana, en cualquiera de los puntos muy importantes se tiene que aplicar.

Veamos las reflexiones.

Los gobiernos municipales y sus administraciones son espacios institucionalmente frágiles, que muestran rezagos importantes en las capacidades de gobierno y gestión de las políticas públicas.

Son muchos los costos como país, como sociedad, como sistema económico y como sistema político que se generan a partir de un escenario de gobiernos locales débiles.

Si tomamos en cuenta Coahuila, que tiene la ampliación del mandato con cuatro años y en la regla general, que son tres años con sus excepciones por empate de elecciones y en el tema de Oaxaca y según me dicen hay una iniciativa muy particular ahí, creo ya aprobada del estado de Hidalgo, la inmensa generalidad dura tres años.

El término para aprender son seis meses, cuando empiezan a aprender ya se llevó medio año de trabajo, empiezan a arrancar y cuando ya dominan el ejercicio de gobierno, seis meses antes están por entregar.

Ese bagaje de experiencia gubernamental, hay cambio en la elección, independiente de que si hay cambio de partido o no lo haya, hay cambio de administración municipal y todo lo que había de experiencia con muchísimos funcionarios, el que viene pone su nueva gente y hay que volver a empezar.

No hay en todo el país, salvo el estado de Chihuahua, que es el único que tiene apartado y eso para autoridades electas, la obligatoriedad de capacitar a los servidores públicos, funcionarios públicos, presidentes, síndicos y regidores electos.

De ahí, ningún congreso del país, hasta este momento, existe la obligatoriedad de ser la legislación en materia de capacitación y profesionalización obligatoria antes y durante el ejercicio de gobierno.

Esto sustrae una cantidad de experiencia que cada tres años o cada año por elecciones, por usos y costumbres en Oaxaca se va y no la podemos retener y aplicar en nuevos ejercicios.

Por otra parte, la competencia electoral por los cargos municipales ha generado una mayor pluralidad política y social en la integración de cabildos y en el aumento de la representación de la mujer en las sindicaturas y regidurías, no así en los cargos de presidentas municipales.

Hace cuatro años traíamos 240 presidentas municipales, ahora no pasan de 138 presidentas municipales.

Sin embargo el rating de regidoras y síndicas en los cargos muy particulares sí hay un aumento muy preponderante.

Existe un mayor grado académico en los síndicos que en los regidores, de acuerdo al análisis de la encuesta, asimismo, se vincula un mayor grado de urbanización con un mejor nivel de educación formal de los integrantes de cabildo, municipios metropolitanos y urbanos tienen mayor nivel académico que los municipios indígenas o municipios rurales.

Los temas más relevantes en la integración de comisiones y presentación de iniciativas en gobierno local son aquellos que tienen que ver con obras públicas, con desarrollo social, con servicios públicos, con desarrollo económico y seguridad pública.

Vean ustedes que los temas muy particulares no están en la agenda prioritaria de los gobiernos locales, la Contraloría Interna, la planeación, la evaluación, la transparencia, la rendición de cuentas y la Oficialía Mayor.

Ustedes saben que cada administración cuando toma su cargo tiene la obligación de presentar sus planes de desarrollo municipal; algunos son dentro de los 60 días de gobierno, otros son dentro de los 90 días de gobierno, otros son dentro de los 180 días de gobierno, según la legislación local.

Pero ninguna legislación local obliga a evaluar los planes de desarrollo municipal.

Y si lo que se hace en acción de gobierno se evalúa, entonces no podemos medir el impacto, y este es un tema que más adelante vamos a tocar, con el instrumento que el Instituto tiene de la agenda de lo local, que allí sí podemos tener un análisis de indicadores.

La siguiente reflexión son los niveles de experiencia y profesionalización de los presidentes municipales, síndicos, regidores y responsables de áreas críticas de gobiernos locales.

Este nivel de profesional es insuficiente. Si bien el problema tiende a ser de menor gravedad en los municipios urbanos, se tienen áreas de oportunidad para fortalecer e indudablemente es incipiente cada vez que entran nuevos alcaldes, entrar a trabajar muy particularmente para fortalecer estos programas.

Debido al perfil de los gobernantes y funcionarios de alto nivel, la administración municipal tiende a ser un universo de improvisación y experimentación constante de la gestión pública, consecuencia directa del diseño de los cortos periodos municipales.

No hay visiones a largo plazo y toma de decisiones en función del futuro, se dificulta debido a la alta rotación de cuadros de la administración municipal.

Prevalecen los esquemas tradicionales de prestación de servicios en los sistemas técnicos, ausencia de esquemas funcionales de gobernanza y la insistencia de redes políticas de políticas públicas, desarrollo local y urbano.

Y para esto se requiere muy particularmente las reformas de estructura.

Pasaríamos por último a la siguiente, porque ya me dijeron que me quedan cinco minutos.

En las reformas constitucionales para la armonización contable de las finanzas públicas de México, yo quiero compartir con ustedes lo siguiente:

Con la aprobación por parte del Congreso de la Unión de la fracción, en el artículo 73 se otorgó la facultad al Poder Legislativo para expedir estas leyes.

Con las gráficas que ya les hemos planteado, yo lo que veo es que hay 362 municipios muy fuertes y muy echados para adelante, para implementar de inmediato y de hecho ya lo están haciendo, esta armonización contable.

Sin embargo, el Instituto ve que hay una heterogeneidad, que hay una diversa capacidad institucional en el resto, con alta marginalidad.

Y allí la importancia que veamos en el tema de cómo podemos ir acompañando desde lo local esta armonización federalizadamente con los estados y, obviamente, pongo a su disposición el Instituto, a sus órdenes, que tenemos representación en todos los estados del país, con la finalidad de fortalecer este trabajo que entre todos tenemos que hacer.

Y que habrá municipios muy particularmente que tendremos que ser subsidiarios con ellos, acompañarlos más, fortalecerlos más, trabajar más con ellos, y que la Regla de Operación establecida en el Decreto, lo aportaba hace un rato, no puede ser igual para todos, porque no todos son iguales.

En razón de esta circunstancia tendremos que analizar y visualizar y yo agradezco la invitación y tendré una reunión posterior con la Secretaría de Hacienda, el área respectiva, para ver este bagaje de los municipios indígenas, que alrededor son arriba de 700 más o menos con población total o con población dispersa, lo que va representar indudablemente un reto; Oaxaca en sí mismo y otros municipios.

Los estados que tienen cinco municipios yo lo veo muy sencillo, relativamente sencillo; no lo veo igual con Veracruz, con Tlaxcala, con Chiapas, con Oaxaca.

Y que ahí tendremos que hacer una reflexión más profunda, más sensible, más constructiva, más de piel humana, porque en un propio estado hay municipios metropolitanos, hay municipios de alta marginalidad, hay municipios mixtos que tienen rurales y que tienen también áreas urbanas, y que indudablemente no los podemos en determinado momento manejar igual o trabajar igual o acompañar igual.

En razón de esto el Instituto está aportando esta reflexión, ojalá pueda ser de ayuda, de acompañamiento también y que en el trabajo vayamos juntos. Me queda claro que son los estados los que llevan la batuta junto con la federación, pero están los órganos estatales de desarrollo municipal.

El otro tema, comentarles lo del software. Nosotros solicitamos apoyo especial para la adquisición de los software, porque no todos los municipios tienen capacidad económica para adquirir este software.

Salió el decreto muy particularmente, ahí se manejó que era para municipios de menos de 25 mil habitantes, estoy haciendo la solicitud para que sea para todos; todos los que sean necesarios de acuerdo al análisis local.

Menos de 25 mil habitantes son un mil 687 municipios. Vamos a ver, pero en Tabasco puede estar en la tipología un metropolitano y puede estar inundado o puede tener una contingencia climatológica por sequía, y en eso ya la regla no opera; así que tendremos que ver variables, análisis, y yo me pongo a la disposición muy particular tanto de ustedes como de la Secretaría de Hacienda, para analizarlo.

El Presidente Calderón nos ha dicho: “Es desde lo local” Sí, pero la piel humana es muy diferente. Y en razón de esta circunstancia para nosotros es muy importante que en este trabajo que tendremos que arrancar y que, de hecho, ya varios estados han hecho, consideren al Instituto como un aliado.

La agenda desde lo local, como ustedes saben, es un instrumento de 239 acciones de gobierno. Estamos planteando con los estados que nos indiquen cuáles traen homologación contable y cuáles no, para que puedan ser considerados rumbo al año que viene.

Por mi parte es todo. A su disposición. Me pongo a sus órdenes. Habíamos visto la posibilidad de la agenda desde lo local, pero ya el tiempo no nos da. Yo corto.

Si hubiera alguna aportación, estamos a sus órdenes.

Gracias.

Última actualización el Martes, 25 de Octubre de 2011 15:42
 
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