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Moderador, Lic. Luis Miguel Montaño Reyes: Daré inicio a este panel cediendo la palabra a don Ricardo Gutiérrez, a fin de que nos pueda dar una visión, un contexto internacional del esfuerzo que nos ocupa.

Buenos días, Ricardo. Adelante.

Sr. Ricardo Ángel Gutiérrez: Muchas gracias, buenos días a todos.

Quiero agradecer en primer lugar a las autoridades del foro, por la gentil invitación a exponer ante esta multitud de técnicos nacionales de México, lo que realmente significa para mí todo un honor estar en México y un honor estar trabajando para México.

Especialmente -como dijo Luis Miguel- le agradezco precisamente a él esta invitación para participar en el foro y también a la Secretaría de la Función Pública por la importancia que le ha dado a este foro y que realmente todos lo sentimos como propio y de una gran trascendencia.

Voy a tratar de repasar un poquito los fundamentos de todo lo que estamos planificando, de lo que se está haciendo y hacia dónde se va con esta reforma que entiendo que es sustantiva porque significa la elevación -sin ninguna duda- de la jerarquía de la Contabilidad Gubernamental en México, como ya pasó en otros países del mundo.

Cuando se partió con este proyecto se dieron unas felices coincidencias que no siempre se repiten:

Por un lado estaba la reforma constitucional trabajando e impulsando la armonización contable para todos los órdenes del Gobierno de México; por otro lado, de manera simultánea, la Secretaría de Hacienda estaba trabajando en lo que es la preparación de lo que se llamó el modelo conceptual del Sistema Integral de Administración Financiera Federal.

En ese modelo conceptual, que es como que el texto origen de todo est, está plasmado hacia dónde va la reforma, hacia dónde va el Sistema de Contabilidad Gubernamental, hacia dónde van los Sistemas Integrados de Información Financiera.

En ese modelo que plasmaba realmente la visión de cómo se iba a llegar a desarrollar un sistema que cubriera toda la hacienda pública y trabajara tiempo real estaban encerrados temas que luego fueron incorporados a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, lo que permitió que los dos que se generaron simultáneamente plantearan lo que nos plantearon los distintos expositores ayer:

Un Sistema de Contabilidad trabajando con objetividad, con oportunidad, con claridad, fundamentalmente generando estados que sean pertinentes para la toma de decisiones y para la transparencia.

Realmente ese modelo conceptual y esa Ley de Contabilidad Gubernamental pueden ser vistos como una pieza única, que son los que generan todo este movimiento, la reforma en la que estamos todos trabajando.

En primer lugar lo que tratamos de ver es qué es la Contabilidad. La Contabilidad refleja lo que está pasando en hechos económicos en la Hacienda Pública.

En el caso de la Administración Federal -lo voy a hacer gráficamente porque no vale la pena detenerme acá, todos van a tener la exposición-, la Hacienda Pública ¿qué es? La Hacienda Pública es la administración de las finanzas públicas, la política y gestión fiscal, también la podemos llamar. Tiene tres grandes componentes: ingresos, gastos y financiamiento. Y comprende la fase de cualquier ciclo fiscal o presupuestario, la política, la formulación, el ejercicio y el control.

Simultáneamente a los ingresos, gastos y financiamiento o el endeudamiento, que forman el corazón de las finanzas públicas, también la contabilidad está impactada por lo que pasa en otros sistemas, que les llamamos: sistemas conexos o relacionados, como son el sistema de recursos humanos o el sistema de recursos materiales. Cuando hablo de recursos materiales me refiero a compras y a administración de bienes.

Realmente ni la administración de recursos humanos ni la administración de bienes forman parte en sí mismos de la Hacienda Pública, pero generan hechos económicos que impactan en la Hacienda Pública; son todos aquellos que están relacionados fundamentalmente con los gastos o con la administración del patrimonio.

Todo este conjunto de transacciones que pasan en este proceso o en este ciclo al que le llamamos: ciclo de Hacienda Pública, es donde se generan los hechos que la Contabilidad tiene que registrar. Por lo tanto, no hay forma de hacer una Contabilidad sin entender los sistemas y los procesos del lente sobre el cual vamos a hacer Contabilidad.

Evidentemente a nivel federal, igual que al nivel de las grandes entidades federativas, no sólo comprende a la parte central del gobierno, al Gobierno Federal, sino también el sistema debe abarcar o el ciclo hacendario abarca a todos los entes paraestatales, los empresariales, los no empresariales y los financieros.

O sea que cuando hablamos del ciclo hacendario, es el campo de acción donde debe realizarse la Contabilidad; todos los hechos económicos que tengan alguna trascendencia patrimonial y que pasen dentro del ciclo deben ser registrados con la Contabilidad.

Este ciclo empieza con la planificación o la programación macroecónomica. En el caso de la federación podemos hablar del PRONAFIDE, de los criterios generales de política económica y sin ninguna duda el ciclo hacendario cierra cuando se aprueba la Cuenta Pública. Ese es el contexto del ciclo hacendario y esas son las fases que comprende el ciclo hacendario.

Entender esto para los que vamos a diseñar Contabilidad es fundamental, porque es el campo sobre el cual debemos hacer la Contabilidad.

No me quiero extender mucho en cada una de estas cosas, porque cada uno de estos puntos es para terminar los minutos de la conferencia.

Ahora, ¿cómo relacionamos todo lo que pasa, toda esa serie de transacciones, esa serie de hechos económicos que pasan dentro del ciclo? Tenemos que montar un sistema de información financiera que nos informe de todo lo que está pasando dentro de ese ciclo, tenemos que diseñar un sistema de información que nos esté informando y este es el desafío, a tiempo real de todo lo que está pasando dentro del ciclo hacendario.

Y como ya lo decía Moisés, en los diferentes momentos contables que dice la ley, o sea, en el caso de los ingresos, el recaudado o el percibido en el caso de gastos, el comprometido, el devengado y el pagado.

Cuando hablamos de un sistema, hablamos del sistema del ciclo hacendario, eso en algún lado de la ley lo llamó el Sistema Integrado de Administración Financiera Federal.

¿Cuáles son los sistemas más importantes del ciclo hacendario? Visto ya como sistemas.

Los sistemas más importantes, sin ninguna duda, son el sistema de planeación hacendaria o de política fiscal, como se puede llamar en otros países; el de sistema de presupuesto, el de administración presupuestaria, el de tesorería, el de crédito público, el de contabilidad.

Estos son los grandes ciclos que componen lo que hemos denominado el ciclo hacendario.

Acá como dicen, estos sistemas, nosotros estamos diciendo sistemas desde el punto de vista normativo, pero la verdad es que estamos dejando afuera algo que es trascendente en las administraciones, sobre todo la Federal, que son las oficialías mayores.

Cuando nosotros hablamos de hacer contabilidad, hablamos de registrar hechos económicos y el gran porcentaje, el 70, el 80 por ciento de los hechos económicos que hay que registrar en el sistema de contabilidad pasan en las oficialías mayores, estos sistemas son básicamente normativos, evaluativos. Pero las realidades económicas pasan por otro lado, pasan por los que están haciendo las cosas.

Dije también antes que tenemos que ver siempre lo que está pasando en materia de recursos humanos y los recursos materiales, pero no para hacer el sistema de administración de recursos humanos, sino para ver aquellos que tienen impacto en la parte financiera, por ejemplo, las plantillas de personal, las nóminas salariales, todo aquello que impacta en la contabilidad. Eso tiene que estar de alguna forma integrado e íntimamente relacionado con cada uno de los sistemas que vimos antes.

Lo mismo pasa con compras, la compra de sí mismo tiene su propia regulación, pero cuando se empiezan a generar los compromisos contables a través de una orden de compra o cuando se recibe el bien, que generamos una alta en los inventarios o una CLC para hacer su pago, deja de ser un hecho del sistema de compras y pasa acá interrelacionado con el Sistema de Información Financiera.

Cuando yo hablo de Sistema de Información Financiera quiero referirme que es, hablo de un poco más de la contabilidad -esto creo que es un tema que después lo va tocar Jesús- la contabilidad registra hechos que tienen trascendencia patrimonial; la información financiera va más allá porque trabaja con lo que es el diseño de las políticas y también con la propia evaluación de la información.

Para estudiar a fondo estos sistemas uno no puede estar ajeno a lo que son las metodologías de la teoría de sistemas y al enfoque por procesos, ambos para el estudio de organizaciones complejas.

No se puede armar un sistema de información, no se puede armar un sistema contable si prácticamente no tenemos el mapa de procesos de la organización y no tenemos los centros, que son los dueños de esos procesos, lo que llamamos el enfoque normativo de esa organización, o sea, los que disponen la norma presupuestaria, la forma de pago, como ayer lo decía Irene Espinosa, los que decía en cómo se administra el crédito público. A esos les llamamos dueños de procesos en esta metodología.

Pero la forma de darle sustento al Sistema Contable de Información Financiera es primero tener un análisis claro de los sistemas y procesos que fluyen en esa organización.

O sea, la contabilidad requiere un soporte administrativo, un enfoque, un estudio, una metodología que le ayuda a decir en qué momento de esos procesos tenemos que determinar que se realizan los registros contables.

Por eso es que los contadores dejamos en algún momento de ser tenedores de libros para pasar a ser diseñadores de sistemas financieros, o sea, tenemos la obligación de estar permanentemente en la teneduría, en el debe y el haber de un asiento, sino a ver cómo relacionamos a la organización con la contabilidad. Este es el rol de la contaduría moderna.

Estos aspectos nos llevan a decir que tenemos que identificar todos los procesos y todos los elementos de ese proceso y además tenemos que identificar las distintas interrelaciones que hay entre estos procesos para ver cómo determinan.

Y acá es donde nosotros empezamos a organizar el sistema que llamamos el Sistema Integrado de Administración Financiera Federal, ¿qué es el Sistema Integrado de Administración Financiera Federal? El registro de los hechos y la producción en tiempo real de estados financieros, tal cual los marca la ley.

Si vemos esta lámina, a nosotros la ley nos traza el objetivo de que debemos producir estados del ejercicio de la Ley de Ingresos, del presupuesto de ingresos, todos los estados contables que hemos visto y que son los normales, los estados que produce el sistema son los mismos estados que ha decidido el CINIF para la actividad privada.

Alguien dijo ayer que la contabilidad es para quien la usa. El contador que entiende la contabilidad de una pequeña industria, un pequeño establecimiento debe entender la contabilidad pública, no hay mitos, no hay sorpresas, no hay una liturgia diferente debe ser absolutamente la misma y si no, estamos equivocados en lo que estamos haciendo.

Debemos producir también estados de información presupuestal e información contable, e información económica; y este es un valor agregado importantísimo de la Ley de Contabilidad Gubernamental.

Yo he visto a pocos secretarios de hacienda o de finanzas interesados en saber cuál era el estado de resultados de la pérdida de ganancias o lo que nos da el estado de actividades o el propio balance. Pero sí están súper interesados todos en saber cuál es el superávit primario, el superávit global, el déficit primario o el déficit global.

Señores, en este modelo de contabilidad que se está diseñando implantando estos temas salen de la Contabilidad Gubernamental, se ha diseñado el sistema para que así sea.

O sea, los contadores no seremos meros transmisores de estados contables o estados de ejecución presupuestaria, sino también de la relación o la situación fiscal, a nivel de flujos más que de stock; pero sí estaremos en condiciones de dar esos resultados que se están pidiendo.

Y por último, pretendemos que el sistema también sea útil para la gestión, como decía antes, los que hacen la ejecución, los que tienen a cargo la ejecución de programas, la ejecución de proyectos, las oficialías mayores necesitan saber el estado de cada trámite. Si una licitación no sólo ya se adjudicó, sino también que si se publicó, si se prepararon los pliegos, etcétera.

Tenemos que tener un sistema de administración financiera con capacidad para informar esos momentos del trámite contable, es decir, el día que se tenga esa contabilidad y este sistema integrado con estos productos estaremos contentos de que hemos llegado a la meta.

Para saber esto, lo primero que tenemos que identificar son aquellos que llamamos los centros de registros, es decir, los lugares donde pasan las cuestiones que van a ser susceptibles de registros. Y ahí tenemos todos los centros de registros del caso de la Federación, desde las subsecretarías que hacen las adecuaciones presupuestarias hasta las que ejecutan, las que tramitan créditos públicos.

Como insisto, siempre, las oficialías mayores que pasan la gran cantidad de las transacciones, los ramos, todos introducen información a un centro. La contabilidad está centralizada en un solo lugar al cual todos tendrán acceso para ver los resultados, el impacto de sus transacciones, pero la contabilidad en este sistema es una sola única y central, y a nivel transaccional, es decir, esa contabilidad central con un registro de transacción por transacción al cual tienen acceso todos los que tienen interés a verla.

Esta lámina que están viendo es la central hacia dónde va la contabilidad gubernamental y el Sistema Integrado de Información.

Acabo de repasar rápidamente una lámina que algunas cosas las dijo Moisés, pero lo importante es que la tengan ustedes no que lo diga yo, sino que realmente qué condiciones tiene que satisfacer ese sistema si le estamos exigiendo que produzca información a tiempo real para todos los objetivos que se plantearon durante la conferencia de ayer con los cuales coincido totalmente.

Pero tenemos que tener nosotros como contadores, asientos, libros de contabilidad y estados contables presupuestarios y económicos en tiempo real.

Esa es la condición sine qua non que le presentamos al sistema y, por supuesto, con todos las alternativas que se generaron ayer sobre los centros o sobre por qué pretendemos esto.

Ahora ¿esto es magia? No, no es magia, esto ya está recontra aprobado y lo único que se requiere es que exista un sistema de cuentas públicas que se relacione automáticamente, una clara identificación de los momentos contables que ya se habló ayer del tema y que se utilice como pivote de todo al momento del devengado.

Yo me quiero detener un poquito con el tema de cuentas públicas. ¿A qué le llamo cuentas públicas? Le llamo cuentas públicas a los clasificadores presupuestarios, le llamo cuentas públicas al plan de cuentas de la contabilidad, le llamo plan de cuentas públicas a las cuentas del Sistema de Cuentas Nacionales, el Catálogo de Bienes Nacionales y al Catálogo o al Sistema de códigos de proyectos y programas de inversión.

Esta lámina que ustedes ven resume todo lo que estamos diciendo, vemos que lo que se intenta es que tiene que haber una relación que de alguna forma la definimos como biunívoca, o sea, sin errores, sin lugar a desfases.

Nosotros tenemos dos sistemas centrales, que ayer se refirió la Vicepresidente del INEGI, un sistema de actividades con el cual el sistema de clasificación de industrias o de actividades industriales de América del Norte, el cual México forma parte, pero que es en definitiva internacionalmente se le conoce como el SIU, los clasificadores por objeto del gasto, el listado de cuentas, el catálogo de bienes y el manual de estadísticas de finanzas públicas.

Nosotros tenemos dos objetivos, y así fue trazado por la ley y así fue trazado por la Auditoría de la Hacienda Pública, tenemos que estar de acuerdo a mejores prácticas, mejores prácticas nacionales e internacionales.

Tanto en materia de ingresos como de gastos, tenemos sistemas de cuentas madres, estos sistemas de cuentas madres están dados por las clasificaciones de bienes o por el Sistema de Cuentas Nacionales, básicamente. Ayer se refirió muy bien en la conferencia sobre el INEGI de estos temas.

Por eso ha habido en algún momento mucha resistencia a incluir partidas en un Clasificador por Objeto del Gasto, ¿pero por qué lo tengo que llamar así?

Porque no se está inventando nada, acá hay sistemas madre en los cuales si nosotros no participamos, los mismos quedamos de foco. No podemos hacer estadísticas comparativas, no vamos a poder ni siquiera hacer armonización contable.

Tenemos que ubicarnos todos dentro de lo que son las mejores prácticas de este contexto y estos son estos sistemas que estamos diciendo acá. Y lo mismo vale para ingresos.

Ahora bien, de todo esto hay algo que es central: ¿Por qué tenemos que hacer un catálogo de bienes que sea igual al Clasificador por Objeto del Gasto o al Plan de Cuentas?, ¿Por qué tienes la misma Apertura de Cuentas?

Porque si ustedes lo que compran no lo incorporan a la misma partida del activo, cuando van a hacer los inventarios nunca les van a coincidir con la partida del balance o con lo que compraron. Esto es una cosa en la que ya se está muy avanzado con la Función Pública y va a ser tratada en la próxima Reunión del CONAC.

Realmente es la forma de favorecer el Registro del Control de los Inventarios que tanto ha preocupado a los auditores; para esto debemos tener unificación de lo que son los Sistemas de Cuenta con los cuales manejamos los bienes. Si no hacemos esto, el inventario va a ir por un lado, la contabilidad por otro y las compras por esto.

Esto está a un paso de lograrse y es un avance enorme en la materia.

Quiero decirles también que esto que estamos construyendo es el primer paso que ya vimos antes. Antes era la contabilidad transaccional del Poder Ejecutivo, que más tarde el amigo Jesús va a exponer para comentarnos en dónde estamos.

Pero después, mediante sistemas, la contabilidad va a estar armonizada gracias a la propia Ley de Contabilidad y vamos a poder hacer integraciones y consolidaciones automáticas. Así se va a hacer la del Gobierno Federal, que va a acumular al ente contable del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, órganos autónomos de la Constitución y formar lo que se llama el Gobierno Federal, en el cual la Cuenta Pública presentada al Congreso debe ser básicamente del Gobierno Federal. Para eso hay que consolidar los entes contables que mencioné.

Pero va a haber otros SIDAFF, otros sistemas que integren todo el resto de la Administración Pública porque desde el punto de vista fiscal o económico no interesa absolutamente nada si es de control presupuestario directo o indirecto.

Es tanto el perjuicio que puede ocasionar el déficit de alguien que tenga el control presupuestario indirecto como de control presupuestario directo.

Interesa, sí, para el control del Decreto de Egresos, del Presupuesto de Egresos, pero no interesa a efectos fiscales; todas las entidades paraestatales interesan por igual y su impacto interesa por igual.

Quiero señalar dos cosas finales, algunas cosas que me impactaron de la Ley y que creo que las deben aprovechar:

La Ley de Contabilidad tiene algunos valores agregados enormes con relación a mismos ordenamientos de otros países en América Latina; es de orden público, deja sentado el valor de las mejores prácticas, define con claridad qué es un ente público, cosa que ahora sabemos que la contabilidad hay que hacerla por ente público y el ente público tiene su patrimonio, puede constituir pasivos, etcétera. Pero sabemos qué es un ente público.

A las atribuciones del CONAC no me voy a referir porque ustedes las conocen y las hemos referido; se ha dicho también el haber planteado la contabilidad como un sistema de información, es un valor agregado tremendo de la Ley y la generación de estados en tiempo real.

Entre ellos, insisto una vez más, la información fiscal y económica va a tener una importancia sideral en los futuros estados que produzcan las Contadurias, lo que sin lugar a dudas le va a dar un valor agregado enorme.

Cuando hablo de mejores prácticas les voy a decir que las mejores prácticas no las estamos descubriendo; como yo siempre digo, acá lo que tenemos que hacer es copiar y ajustar si no coincide con lo que están haciendo.

Están las Normas Internacionales de la Contabilidad y en México felizmente tenemos las Normas de Información Financiera, del SINIF, que están cónsonas con el sistema internacional y que todo lo que ha hecho el CONAC hasta ahora está encuadrado en estos dos sistemas madres también y sin ninguna duda que prestigia también los avances que tiene el SINIF de México en materia de Contabilidad General.

Y en materia de información internacional, insisto, los dos sistemas madres son las Cuentas Nacionales y el Manual de Estadística de Finanzas Públicas del Fondo Monetario.

Eso es lo que quiere decir Contabilidad, pero ahora una reflexión final sobre lo que está pasando con estos sistemas en América Latina, y acá me tomo dos minutos, todavía excedido.

Es una historia llena de éxitos y fracasos, con costos enormes. Hay países que han avanzado, que están muy avanzados, que han construido sistemas, y entre ellos destaco Brasil y Argentina, que vienen permanentemente avanzando de los años ´90 hasta ahora, que tienen sistemas de alta tecnología funcionando muy bien, a tiempo real tal cual se manda.

En otros países los sistemas se han hecho tres o cuatro veces. Cada vez que se hace ha costado 20, 25, 30 millones de dólares, y lamentablemente entre estos cito a los países más pobres: sin ninguna duda Honduras, Nicaragua, Bolivia, los países más pobres de América Latina, a veces por malos impulsos de los propios organismos internacionales han desarrollado tres, cuatro veces su sistema, y cada vez son costos millonarios enormes.

Estamos diciendo que a nivel conceptual es muy fácil, lo difícil de esto es tener una plataforma informática que lo haga funcionar a tiempo real, tal cual los contadores lo diseñamos. La tarea de nosotros es difícil, es normativa, es de mucha discusión, pero después hay que hacer la realidad y la realidad se plasma a través de la Contabilidad.

Otro desgraciado acontecimiento que vale la pena que ustedes conozcan es el caso de las provincias argentinas. Las provincias argentinas, cada una optó por desarrollarlo por su cuenta y creo que a ninguna le costó menos de 20 millones de dólares. No hay dos provincias, de las 24, que hayan tomado el mismo sistema.

Esto se los digo como un ejemplo que no hay que seguir. Si cada estado, cada municipio va a actuar por su cuenta, el costo va a ser enorme y de alguna forma las autoridades del CONAC y los órganos de control les pido que presten mucha atención a esto.

Disculpen, ha sido una síntesis muy apretada, pero he tratado de transmitirles lo que yo entiendo que son los aspectos centrales de todo esto.

Muchas gracias.

Moderador: Gracias, Ricardo. Muchas gracias.



Última actualización el Miércoles, 26 de Octubre de 2011 12:00
 
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