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Ponencia

Versión Estenográfica de la Ponencia del Ing. Juventino Alberto Pineda Pinto, en el marco del Foro Nacional de Contabilidad Gubernamental, llevado a cabo en el Salón Valparaíso del Centro Banamex

México, D.F., a 26 de octubre de 2011 | Documento

Presentador: Uno de los beneficios que se obtienen con la armonización contable es el registro y generación de información que contribuya a un ejercicio más eficiente de los recursos públicos: Registro oportuno, control de activos, pasivos, ingresos, gastos y correcta determinación del patrimonio público.

Se traduce transparencia y rendición de cuentas en un escenario de estas características, la fiscalización adiciona confianza entre los ciudadanos y contribuye a la rendición de cuentas a que están obligados los administradores de la cosa pública.

Por eso, para continuar con nuestro programa del día de hoy, presentaré al ingeniero Juventino Alberto Pineda Pinto, Auditor Especial de Gasto Federalizado de la Auditoría Superior de la Federación, quien nos hablará sobre el impacto de la Ley General de Contabilidad Gubernamental en la Transparencia y Rendición de Cuentas Gubernamentales.

Él es ingeniero civil por la Facultad de Ingeniería de la UNAM, ha cursado diversas especializadas en prestigiadas instituciones nacionales e internacionales.

Cuenta con amplia experiencia en la Administración Pública Federal, con destacados cargos en la Secretaria de la Contraloría General de la Federación y de Desarrollo Social.

Igualmente ha ocupado posiciones como consultor del Banco Mundial y en la empresa Ingenieros Civiles Asociados ICA.

En la Auditoría Superior de la Federación tiene la responsabilidad de fiscalizar los recursos que la Federación transfiere a los 31 estados y al Gobierno del D.F., así como a los municipios, tales como los que integran el ramo 33 y sus fondos; los subsidios y los convenios de coordinación en materia de descentralización o reasignación.

Adelante, ingeniero Pineda.

Ing. Juventino Alberto Pineda Pinto: Muy buenas tardes, señoras y señores.

Para mí es muy grato estar en este foro y desde luego me honra ser ponente de un tema de elevada importancia como es la Ley General de Contabilidad Gubernamental en la transparencia y rendición de cuentas, el caso de los municipios.

La Transparencia y la rendición de cuentas son valores democráticos que promueven a una ciudadanía cada vez más atenta en estos temas.

Actualmente la sociedad se interesa más por los asuntos públicos, por lo que exige mecanismos de información efectivos, más abiertos y participativos.

En los últimos tiempos la polémica sobre estos dos aspectos se ha ampliado.

Así como la discusión sobre la transición democrática dominó el debate político y académico hace algunos años, hoy la transparencia y la rendición de cuentas ocupan un lugar muy importante en los ámbitos nacional e internacional.

Desde una perspectiva histórica y constitucional, la necesidad de acotar y supervisar el poder en México ha sido un problema planteado desde hace casi 200 años en el Congreso Constituyente de 1824.

La adopción de una forma de gobierno sustentada en la separación de poderes, en la existencia de gobiernos locales soberanos y en la creación de una federación, a los cuales éstos se adhirieron, abrió por primera vez la reflexión y el debate, entonces incipiente sobre la rendición de cuentas.

En el presente, la discusión se ha centrado en el ámbito federal y en menor medida en las entidades federativas y en los municipios.

Esta insuficiencia es preocupante, ya que desde los años 80’s, México inició un proceso gradual de descentralización que ha permitido la transferencia creciente de importantes sumas de recursos que ejercen los gobiernos estatales y municipales. Actualmente esas transferencias significan casi la cuarta parte del Gasto Federal Programable.

No obstante lo anterior, dicho proceso no ha impulsado satisfactoriamente la construcción de mecanismos verdaderamente modernos y eficaces en materia de rendición de cuentas, lo cual pone de manifiesto la necesidad de seguir avanzando en la consolidación de dichos renglones.

Bajo esa premisa, las reformas constitucionales instrumentadas en materia de rendición de cuentas tienen como objetivo facilitar el control ciudadano, mejorar la vigilancia legislativa y fortalecer la capacidad de los gobiernos para monitorear a sus funcionarios y empleados.

Esos tres propósitos pueden, además, convertirse en un incentivo para mejorar el desempeño de los gobiernos y con ello la calidad de las políticas públicas y de los servicios y bienes provistos por la federación, los estados y los municipios.

Sin embargo, aun cuando se acepta la trascendencia de la reforma normativa emprendida en nuestro país en materia de transferencia y rendición de cuentas, muchos actores desde la academia, la esfera política, la privada y fundamentalmente desde la sociedad civil han coincidido en señalar que esas reformas no bastan, pues la agenda pendiente de las legislaturas y de los gobiernos, sobre todo los estatales y municipales, sigue siendo muy amplia.

Para alcanzar objetivos mayores se requerirá, aunado al fortalecimiento de esos mecanismos, impulsar esquemas eficaces para mejorar la calidad de la gestión de los gobiernos y el contenido de las políticas públicas a fin de atender las crecientes exigencias y demandas de la sociedad.

Como ya se mencionó, hoy en día, la rendición de cuentas y la transparencia se constituyen en factores determinantes para lograr la credibilidad de la ciudadanía en la gestión pública, tanto en la vertiente institucional de los gobiernos, como en la actuación de los servidores públicos.

En este punto, quisiera enfatizar el caso específico de los municipios que, no obstante que, son la instancia más cercana a los ciudadanos y la primera ventana entre los individuos y las autoridades; en buena proporción lo han logrado consolidar hasta niveles razonables sus mecanismos para rendir cuentas y avanzar en la transparencia de la información.

Esa ausencia, sin duda, se convierte en una limitación para transitar hacia mejores condiciones en la materia y no abona el proceso democrático.

En ese sentido, uno de los pasos más significativos de la consecución de objetivos superiores en la materia fue la promulgación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental en el año 2008, la cual establece la obligación de los tres órdenes de gobiernos de armonizar sus contabilidades y su información financiera.

Para contextualizar el concepto, debe advertirse que la Armonización Contable de México surge de la necesidad de contar con información en materia financiera y presupuestal susceptible de ser consolidada y comparada con criterios comunes entre las distintas esferas de gobierno que tienen bajo su responsabilidad a la administración de los recursos provenientes de la Hacienda pública.

Por ello, la legislación en la materia busca promover esa transparencia en la ejecución del gasto y la fiscalización al establecer criterios generales para la emisión de información financiera, la cual puede reducir irregularidades y vivir fenómenos de corrupción, y funcionar como un instrumento para evaluar el gasto público.

De ahí que la implementación de esta ley, sin duda será uno de los avances más significativos en el fortalecimiento de la rendición de cuentas en México.

La aplicación de Contabilidad Gubernamental será de utilidad a los entes públicos para facilitar el registro de sus operaciones, así como la fiscalización de sus activos, pasivos, ingresos, gastos y, en términos generales, contribuirá a medir la eficacia, eficiencia y la economía del ingreso y del gasto público, la administración de la deuda, las obligaciones contingentes y el patrimonio del Estado.

Es por ello que, deberán implementarse las mejores prácticas contables para fortalecer sus procesos de prevención financiera, el control de los recursos, así como su análisis y fiscalización.

La Contabilidad Gubernamental es un instrumento de oportunidad estratégica para registrar las operaciones y evaluar el alcance de las acciones de gobierno, es decir, la articulación entre la evaluación de los resultados obtenidos y el registro contable de la ejecución de los recursos es esencial para enriquecer la discusión sobre el desempeño del gobierno.

En ese mismo sentido, la información sobre la contabilidad gubernamental debe contener ciertos criterios de adecuación, a fin de apoyar efectiva y oportunamente el cumplimiento de los distintos planes y programas de desarrollo. Dichos atributos son la comprensibilidad, la comparabilidad, la oportunidad, la cobertura completa y la confiabilidad.

En síntesis, la contabilidad gubernamental debe facilitar la evaluación de la eficacia y la eficiencia del gasto público en sus tres niveles gubernamentales.

En México, como todos sabemos, se han dado avances en la producción de información financiera pública, pero hasta ahora uno de los mayores problemas para analizar las finanzas públicas en los tres niveles de gobierno es la ausencia de comparabilidad y de precisión de la información disponible.

Con la armonización contable se abre la posibilidad para que de manera oportuna se puedan implementar acciones encaminadas a lograr la eficiencia en la consecución de las metas de las políticas y programas públicos.

A lo largo de esta presentación se ha insistido en la necesidad de avanzar en la cultura de la rendición de cuentas como un elemento indispensable para fortalecer el proceso democrático del país. Asimismo, se ha señalado la relevancia de llevar a cabo a buen término la implementación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, fundamentalmente en el ámbito de los gobiernos locales.

Sin embargo, cabe señalar que la implementación de esta ley no ha sido una tarea sencilla, ya que sus acciones han implicado afrontar diversos paradigmas y retos presentes en el sector gubernamental.

La armonización contable es un asunto que requiere de inversión económica, esfuerzos relacionados con la adecuación de la normativa local, procesos administrativos, tecnología, capacitación, capital humano y administración del cambio, pero fundamentalmente la coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno y el personal involucrado y, desde luego, la voluntad política de las autoridades responsables, a fin de avanzar por un camino que permita al ciudadano disponer de mejor elementos para evaluar el desempeño de sus representantes.

Como ya se explicó, los retos y dificultades son significativos para los tres órdenes de gobierno; sin embargo esta situación es más crucial para los municipios, en virtud de su heterogeneidad y las insuficientes capacidades técnicas y administrativas de la gran mayoría, de ahí la estrategia que se considere para hacerla realidad.

La organización contable en los gobiernos municipales precisa de un esfuerzo especial y diferenciado, debido principalmente a la multiplicidad de situaciones que significa la vida municipal.

En ese contexto para el cumplimiento pleno de las obligaciones impuestas a los municipios, las entidades de fiscalización de las legislaturas locales, desempeñan un papel fundamental en cuanto vigilantes permanentes de la implementación de ese proceso, no sólo como integrantes del Consejo Estatal de Armonización Contable, sino como promotores de una cultura de la transparencia y rendición de cuentas, elementos que, indiscutiblemente, mejorarán la fiscalización de los recursos públicos.

Sobre el particular es oportuno señalar que México requiere de órganos de fiscalización fuertes y autónomos, tal como lo establece hoy en día nuestro orden constitucional. Pero, además, es preciso dotarlo de las facultades necesarias para cumplir con su tarea de revisión en los tres órdenes de gobierno.

Hoy, frente a los retos que impone una sociedad más participativa, exigente e informada, la fiscalización no debe considerarse únicamente desde la perspectiva del cumplimiento financiero y la alineación normativa sino en términos más integrales, mediante la consideración de instrumentos necesarios para que la información derivada del proceso fiscalizador arroje resultados para conocer en qué medida los recursos públicos se ejercen con eficiencia, eficacia y cómo influyen en el desarrollo del bienestar social.

En ese contexto, partiendo de la necesidad de llevar a cabo un proceso de reflexión y discusión para el logro de la consecución de las propuestas descritas a lo largo de esta intervención, quiero aprovechar la oportunidad para contribuir con algunas ideas que permitan afrontar los retos y discusión de resultantes de la implementación de los postulados de la Ley, sobre todo en el ámbito municipal.

El énfasis de mi presentación no es el demérito de la prioridad que debe tener la materialización de la estrategia a los niveles federal y estatal sino que busca generar conciencia de que los retos más significativos están en el logro de objetivos de la armonización, están en la dimensión de los municipios.

Tanto por su elevado número como por su heterogeneidad, las insuficiencias técnicas y administrativas existentes, la elevada rotación de personal en los cambios de administración y la falta de institucionalización de procesos se traducen en el hecho de que cada 3 años se reinventan en gran parte de los municipios las formas de administrar.

Implementar adecuada y eficientemente el contenido de la Ley en los municipios constituye un elemento fundamental para impulsar gestiones más transparentes y procesos efectivos de rendición de cuentas.

Bajo esa premisa, la Auditoría Superior de la Federación, aprovechando el conocimiento de os mecanismos mediante los cuales se ejercen los recursos en los municipios, decidió llevar a cabo un ejercicio a fin de evaluar los avances en el proceso de instrumentación de la Ley.

Para ello, en el mes de junio aplicó 160 cuestionarios en igual número de municipios de 30 estados. Como resultado de dicho ejercicio, me permito compartirles los principales hallazgos:

A esa fecha sólo en cinco estados se había constituido el Consejo de Armonización Contable y 16 se encontraban en proceso. Ya nos ha señalado aquí el contador Santillán que cuatro meses después -o sea, en la actualidad- se ha triplicado ese número. Qué bueno.

Asimismo, de los 160 municipios encuestados, 26 forman parte del Consejo Estatal de Armonización, 126 no y 8 están en proceso de incorporación; 101 comentaron no contar con el desarrollo tecnológico requerido, 128 carecían de recursos económicos y 103 no tenían la capacidad necesaria para cumplir con la legislación aplicable y los documentos emitidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable, el CONAC.

Sólo 50 de los 160 municipios consideraron para la evaluación de su Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal 2011 el Clasificador por Tipo de Gasto emitido por CONAC, 148 manifestaron que no han informado al Consejo -por conducto del Secretariado Técnico- de las acciones realizadas.

Únicamente 18 habían adquirido recientemente software a fin de avanzar en el cumplimiento del marco normativo; 32 de los 39 entrevistados con menos de 25 mil habitantes señalaron que no conocen si se han definido las características y los sistemas simplificados que podrían aplicar en su contabilidad y ninguno de los 160 habían recibido apoyo económico o subsidio para cumplir con el mandato legal.

Como resultado de ese diagnóstico, partiendo de la disposición plena de la Auditoría Superior de apoyar el Proceso de Transferencia y Rendición de Cuentas mediante la aplicación de los contenidos de la ley nos permitimos hacer las recomendaciones siguientes:

Tomando en cuenta que la ley es aplicable directamente a los municipios, es indispensable que a la brevedad posible se impulsen conjuntamente con los gobiernos estatales las modificaciones a las normativas locales para adecuarlas a esa ley y llevar a cabo las acciones de adopción e implementación.

Que las entidades federativas asuman un papel estratégico en las tareas para lograr la armonización contable mediante la capacitación y asistencia técnica a sus municipios, para que cumplan en tiempo y forma con las disposiciones emitidas.

En ese sentido, consideramos que la participación de los órganos de fiscalización locales es fundamental para impulsar integralmente dicho proceso.

Mejorar los canales de comunicación para garantizar que todas las partes involucradas comprendan y atiendan el contenido normativo y los lineamientos emanados del CONAC.

Los municipios deberán asegurarse de que el sistema contable que vaya a implementar integre en forma automática el ejercicio presupuestario con las operaciones contables a partir de la utilización del gasto devengado.

Es fundamental la evaluación de los activos, de ahí la necesidad de contar con un registro de activos previamente a esa acción.

Promover la integración de cuadros profesionales de servidores debidamente capacitados para enfrentar el reto de la armonización en los municipios, el personal que esté involucrado en este proceso deberá contar con el perfil técnico y especializado que demanda la tarea.

Implementar una adecuada estrategia de comunicación con la finalidad de romper esquemas resistentes al cambio. Impulsar la integración de los Consejos de Armonización Contable de las entidades federativas, en los cuales se deberán incluir los municipios.

Elaborar los documentos señalados por la Ley de Contabilidad Gubernamental, tomando de ejemplo los lineamientos y material del CONAC e implementar una estrategia para obtener recursos para la compra de software.

Los municipios de menos de 25 mil habitantes deberán aprovechar los subsidios presupuestados para tal efecto.

Esperemos que estas recomendaciones sirvan para coadyuvar en el proceso de implantación del modelo de armonización contable en los municipios del país.

Señoras y señores, durante años hubo un intento de desarrollar un sistema pragmático que permitiera avanzar en la armonización de los sistemas contables del país, pocos progresos concretos se lograron hasta la reforma constitucional del 2008, que facultó al Congreso a expedir leyes en materia de Contabilidad Gubernamental que garanticen su armonización.

Los especialistas y participantes en este importante foro ya han abordado con mucho conocimiento el tema, no obstante, cabe puntualizar que con la ley el marco normativo de la información financiera pública en México pretende dar un salto más significativo, logrando la cobertura nacional de dicha ley con un régimen simplificado para los municipios pequeños y el establecimiento de un proceso formal de emisión de normas y lineamientos homogéneos en materia de Contabilidad Gubernamental.

Aunado a lo anterior, la gestión interna o la movilización de los recursos públicos tiene sentido únicamente si están conectados con los resultados de las políticas públicas. De no darse esta condición se trataría de una gestión de recursos gubernamentales sin ningún plus adicional y alejado de las mejores prácticas.

Es importante señalar que algunos de los efectos de la armonización contable no sólo inciden en la transparencia de la información oficial sobre recursos presupuestales, sino también en muchos otros componentes de la rendición de cuentas, como en la evaluación y en las auditorías, la aplicación de ejercicios de los recursos y su eficiencia y eficacia, así como la calidad del ejercicio del gasto y la aplicación de las políticas públicas y programas de gobierno.

Asimismo, la revisión de las cuentas públicas por las entidades de fiscalización no sea solamente más simple, sino más efectiva, la participación podrá hacerse sobre información sólida y confiable respecto a la situación contable y financiera de cada gobierno, y muchos otros procesos gubernamentales se podrán perfeccionar al contar con información contable de mayor calidad y susceptible de ser comparada.

En general, la Contabilidad Gubernamental actual dificulta la realización de cualquiera de esas tareas, en muchos casos la contabilidad gubernamental se lleva a cabo como un requisito formal exigido por las normas más que como un verdadero instrumento de información para la toma de decisiones.

Así, el problema de Contabilidad Gubernamental y ese es un tema que deberá tomarse en cuenta en las reformas por venir, no es sólo de heterogeneidad, es decir, no se trata únicamente que la Federación, los estados y los municipios sigan las mismas reglas contables y que su información sea comparable y analizada con criterios comunes.

Para que la contabilidad sea útil en la rendición de cuentas no sólo debe ser armonizada, sino que debe garantizar que la información sea oportuna y suficientemente desagregada para desprender de ella los datos necesarios y la toma de decisiones de la política pública, la evaluación y el control de la gestión.

En ese reto, los servidores públicos deberán mantener su desempeño con eficiencia, eficacia, economía y transparencia, la actividad que desarrollan los órganos superiores de fiscalización y los órganos internos de control Federal y local representan la forma más directa de proveer la transparencia y rendición de cuentas.

Por ello, estos órganos están enfrentando actualmente el desafío de sumar todas sus capacidades institucionales para establecer una coordinación nacional para la fiscalización, definiendo los mejores mecanismos e impulsando las mejores prácticas nacionales e internacionales, integradas en el Sistema Nacional de Fiscalización.

Que privilegie a la libre expresión de criterios en el marco de su neutralidad política, lo que permite la homologación de los marcos técnicos y éticos a fin de brindar una mayor certeza jurídica.

Finalmente el gran beneficiado de este esquema será, sin duda, la ciudadanía, la cual está ávida de contar con información respecto a los ejercicios del gasto público y en este caso las entidades fiscalizadoras podrán brindar, impulsando una mejor transparencia y rendición de cuentas.

Hoy se tiene la oportunidad de que un sistema de Contabilidad Gubernamental armonizado mejore la transparencia y la rendición de cuentas y con esto se logre transitar de una vez por todas hacia mejores condiciones de desarrollo del país.

No aprovechar esta oportunidad sería desdeñar todos los esfuerzos que se han emprendido para tratar de eliminar los todavía persistentes niveles de desigualdad e inequidad.

Hagamos de la organización contable el vehículo para alcanzar una verdadera cultura en la rendición de cuentas e impulsemos en los tres órdenes de gobierno el modelo de gestión pública que reclama la sociedad mexicana.

Por su atención, muchas gracias.

 
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